I OSK 2440/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: NSA Zygmunt Zgierski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B., M.P., M.L., M.B., L.B., A.B., R.B., A.B., B.W., L.B., R.B., M.B., T.T. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 907/21 w sprawie ze skargi A.B., M.P., M.L., M.B., L.B., A.B., R.B., A.B., B.W., L.B., R.B., M.B., T.T. i M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 marca 2022 r. oddalił skargę A.B., M.P., M.L., M.B., L.B., A.B., R.B., A.B., B.W., L.B., R.B., M.B., T.T. i M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący. Zaskarżyli to rozstrzygnięcie w całości, wnieśli o jego uchylenie i uwzględnienie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo zrzekli się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, oraz art. 8 kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd z powodu dowolnego podzielenia przez organ pierwszej instancji wniosku skarżących z 2006 r. o zwrot nieruchomości; 2) art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa, w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.), dalej: ugn, przez nieuchylenie zaskarżonych decyzji administracyjnych z naruszeniem art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, pomimo wykorzystania działek 505/7 i 505/18 na cel niezgodny z celem wywłaszczenia, 3) art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia: a) art. 84 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie w postępowaniach administracyjnych dowodu z opinii biegłego geodety celem stwierdzenia czy działki ew. nr [...] i [...], obr. [...], pochodzą z byłych l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat. [...], l.kat [...] b. gm. kat, L. i czy obecnie obszar ten wchodzi w skład dróg ul. [...] i [...] w całości; b) art. 85 § 1 kpa przez nieprzeprowadzenie w postępowaniach obu instancji dowodu z oględzin nieruchomości z udziałem biegłego geodety celem stwierdzenia położenia żądanego do zwrotu terenu, czy rzeczywiście wchodzi w skład drogi i że pozostaje niezagospodarowany, a stanowi zalesioną górkę (część dz. ew. [...]); c) art. 28 kpa przez niezawiadomienie w postępowaniach obu instancji o toczącym się postępowaniu spadkobierców zmarłych M.B. (żony zmarłego T.B.) i M.B. (żony zmarłego R.B.); d) art. 76 kpa przez nieustalenie odpowiednimi dokumentami urzędowymi, że żądany do zwrotu przez skarżących teren wchodzi w skład dróg ul. [...] i [...]; e) art. 138 § 2 kpa przez nieuchylenie przez organ odwoławczy decyzji Starosty Krakowskiego z [...] listopada 2020 r., pomimo że decyzja ta naruszała przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie ze wskazaniem, przy uchyleniu, że Starosta powinien przeprowadzić dowody z opinii biegłego geodety, oględzin, zawiadomić o postępowaniu spadkobierców zmarłych M.B. (żony zmarłego T.B.) i M.B. (żony zmarłego R.B.), ustalić odpowiednimi dokumentami, czy przedmiotowy grunt wchodzi w skład dróg ul. [...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że decyzją z [...] listopada 2020 r. Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [...], położonych w obrębie [...], jedn. ewid. [...], m. K., w granicach wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa parcel: l. Kat. [...], [...] i [...], b. gm. kat L.. Wywłaszczenie tych działek nastąpiło decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] maja 1973 r. w celu budowy [...] oraz [...] w Krakowie. W toku postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się w całości w pasie drogowym ul. [...], a działka nr [...] w zakresie objętym wnioskiem o zwrot zajęta jest w części pod pas drogowy ul. [...] i ul. [...]. Ponadto obie te działki objęte są decyzjami Prezydenta Miasta Krakowa z [...] listopada 2010 r. i z [...] sierpnia 2010 r. o zezwoleniu na inwestycję drogową pn. "Budowa i rozbudowa układu ulic dla obsługi [...] w Krakowie (...) oraz Rozbudowa ul. [...] w zakresie budowy sięgacza oraz przebudowa odcinka ul. [...] od km. 0+007,00 do km 0+0,76,75 jako drogi gminnej o parametrach drogi dojazdowej (...)". W ocenie organu wyłączało to możliwość zwrotu wspomnianych działek bez konieczności ustalania czy został zrealizowany pierwotny cel ich wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił kwestie dotyczące możliwości zawiadomienia wszystkich spadkobierców pierwotnych właścicieli o toczącym się postępowaniu, wskazując, że w stosunku do części osób nie zostały zakończone postępowania spadkowe, co uniemożliwiło uznanie niektórych osób za strony postępowania. Odnosząc się do sposobu wykorzystania działek, organ odwoławczy wskazał, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] stanowią pas drogowy dróg publicznych, a zatem z uwagi na kwestie właścicielskie dotyczące dróg publicznych wykluczony jest ich zwrot osobom prywatnym. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. Uzasadniając wyrok, Sąd wywiódł, że zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. Wyjaśnił przy tym, że pojęcie drogi jest pojęciem szerszym niż pojęcie jezdni, gdyż obejmuje także pobocze, chodniki czy pas zieleni przydrożnej. W ocenie Sądu wyklucza to konieczność badania czy wszystkie fragmenty działek zajęte są pod drogi publiczne. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że wadliwości zaskarżonej decyzji autor skargi kasacyjnej upatruje m.in. w fakcie podzielenia wniosku skarżących i orzeczeniu w zaskarżonym rozstrzygnięciu wyłącznie o części nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Oznacza to, że decyzja nie musi rozstrzygać o pełnym przedmiocie wniosku a wydana w takich warunkach decyzja, jako decyzja częściowa, nie jest pod tym względem wadliwa. W odniesieniu natomiast do nierozpatrzonej części wniosku organ może pozostawać ewentualnie w bezczynności, która to okoliczność może być przedmiotem odrębnej sprawy. W konsekwencji powyższego należało uznać, że powyższy zarzut okazał się niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ugn, należy wyjaśnić, że wprawdzie zgodnie z art. 23 specustawy drogowej w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 tej ustawy stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym także art. 136 ust. 1 zakazujący wykorzystania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia oraz art. 136 ust. 2 tej ustawy nakazujący zawiadomienie poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdyby miała zostać wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. Odesłanie to powoduje również, że nieruchomość powinna zostać zwrócona, jeżeli z powodu niezrealizowania na niej w określonym czasie celu wywłaszczenia może zostać ona uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. art. 137 ust. 1 i 2 ugn). Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie, lecz operacja, w której toku dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2752/20). W rozpoznawanej sprawie prowadzące postępowanie organy ustaliły, że sporne działki zajęte są na pas drogowy dróg publicznych. Oznacza to, że ustalenie brzemienia normy prawnej umożliwiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga uwzględnienia przepisów regulujących kwestie związane z drogami publicznymi. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470, z późn. zm.), dalej: udp, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych przez określenie drogi publicznej należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1151/16). Pojęcie to na gruncie art. 2a udp jest zatem bliższe pojęciu pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 udp niż drogi czy ulicy w znaczeniu nadanym tym wyrażeniom odpowiednio w art. 4 pkt 2 i 3 udp. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że sporne działki stanowią pas dróg publicznych, podczas gdy z argumentacji autora skargi kasacyjnej wynika, że skarżący możliwości zwrotu części tych nieruchomości upatrują w fakcie niepokrycia tych działek w całości ciągami komunikacyjnymi. Z uwagi na przyjęte powyżej rozumienie drogi publicznej w kontekście art. 2a udp pokrywające się z definicją pasa drogowego, wskazać należy, że fakt nieposadowienia na niektórych częściach spornych nieruchomości urządzeń służących bezpośredniemu prowadzenia ruchu drogowego nie pozbawia tych części charakteru drogi publicznej. Powoduje to, że nieruchomości te nie mogą zostać zwrócone pierwotnym właścicielom również w sytuacji, gdy sposób ich aktualnego wykorzystania nie jest zgodny z celem pierwotnego wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1084/20). Jedyna bowiem dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przeniesieniu własności pomiędzy podmiotami wymienionymi w art. 2a udp, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1113/18). W świetle powyższych wywodów w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 ust. 1 i 2 ugn. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 84 § 1, art. 85 § 1, art. 28, art. 76 i art. 138 § 2 kpa, należy wyjaśnić, że w podstawach skargi kasacyjnej należy nie tylko powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego, ale także niezbędne jest określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1788/06). Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, musi zatem wskazywać, że w sprawie zachodziły przesłanki jego zastosowania, tj. przedstawić argumentację wskazującą, że organy administracji publicznej dopuściły się takich naruszeń procedury, które miały istotny, a nie jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej stawiając analizowany zarzut oraz odnosząc się do niego w uzasadnieniu, poprzestał zasadniczo na wskazaniu jego podstaw prawnych. Nie podał jednocześnie żadnych okoliczności wskazujących, że z uwagi na charakter naruszeń przepisów postępowania wystąpił wymagany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa kwalifikowany skutek w postaci istotnego wpływu na wynik sprawy. Powoduje to, że rozpoznawany zarzut nie może zostać uwzględniony. Na marginesie powyższego wskazać należy, że niezawiadomienie niektórych spadkobierców pierwotnych współwłaścicieli spornej nieruchomości, które autor skargi kasacyjnej powiązał z naruszeniem art. 28 kpa, powoduje, że osoby te nie brały bez swojej winy udziału w toczącym się postępowaniu. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie mogła ziścić się przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym miejscu należy wskazać, że okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowią podstawę uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, którego to przepisu autor skargi kasacyjnej nie uczynił podstawą sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.