III OSK 4253/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2902/19 w sprawie ze skarg E.S. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2902/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek skarg E.S. i Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz E.S. (pkt 2), oraz na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" (pkt 3). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj: 1. art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2810 ze zm.), dalej; "u.i.o.ś.", poprzez jego wadliwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu, iż wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie może być utożsamiany z wariantem proponowanym przez wnioskodawcę, a zatem w przedmiotowej sprawie brak przedstawienia opisu trzech wariantów w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, skutkuje tym, że raport ten jest niepełny i nie spełnia wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.i.o.ś., w sytuacji gdy w realiach mniejszej sprawy wariant realizacji inwestycji wskazany przez inwestora, będący jednocześnie wariantem racjonalnym (tj. najkorzystniejszym dla środowiska) jest zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, to brak jest podstaw aby poszukiwać, niejako "na siłę" wariantu alternatywnego; II. przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku takich wytycznych co do dalszego postępowania przez organ odwoławczy, tj. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy z naruszeniem zasady dwuinstancyjności - uzupełnienie materiału dowodowy w ten sposób, aby raport, zdaniem Sądu jest najważniejszy dowód w sprawie, uwzględniał wszystkie warianty przedsięwzięcia wskazane w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś oraz opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, uwzględniający dostępne informacje o środowisku oraz wiedzę naukową (art. 66 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.), w sytuacji gdy zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie, tj. odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, musi zostać ocenione jako naruszenie tej zasady, prowadzić bowiem będzie do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a to pozbawiałoby natomiast strony postępowania prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy przez dwa różne organy administracji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu zaniechanie oceny kompletności przedstawionego przez inwestora raportu oraz nie podjęcie żadnych działań zmierzających do uzupełnienia raportu, podczas gdy organ odwoławczy dokonał wnikliwej analizy prawidłowości i kompletność (w zakresie elementów wymienionych w art. 66 u.i.o.ś.) raportu i aneksu nr I do raportu, czemu wyraz dał w uzasadnieniu decyzji, a nadto brak jest podstaw do uzupełnienia raportu, który spełnia wymagania określone art. 66 u.i.o.ś., a zatem uwzględnienie skarg nastąpiło, mimo iż organ administracji publicznej nie naruszył ww. przepisów postępowania administracyjnego, a które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż powodowało uchylenie prawidłowego rozstrzygnięcia administracyjnego. W oparciu o przytoczone zarzuty SKO wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skoro uwarunkowania konkretnej inwestycji wykazują, iż wariant realizacji przedsięwzięcia wskazany przez inwestora, a nadto będący wariantem racjonalnym (tj. najkorzystniejszym dla środowiska) jest zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, to brak było podstaw aby poszukiwać, niejako "na siłę" wariantu alternatywnego. Ponadto SKO podniosło, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności, bowiem zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego, nie obejmujący kluczowych dowodów w sprawie, a takim jest niewątpliwie raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W jego ocenie przeprowadzenie dowodów w zbyt szerokim zakresie, tj. odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, musi zostać ocenione jako naruszenie zasady dwuinstancyjności, prowadzić bowiem będzie do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik Zarządu [...] zażądał przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej “[...]" wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczono, iż Wspólnota nie żąda przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z [...] listopada 2021 r. Zarząd [...] (następca prawny Zarządu [...]) oświadczył, iż wyraża zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z [...] listopada 2021 r. skarżąca Wspólnota oświadczyła, iż nie żąda przeprowadzenia rozprawy w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Istota zarzutów skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że wariant proponowany przez wnioskodawcę może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym, a w takim przypadku zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.i.o.ś. nie zachodzi konieczność przedstawiania w raporcie trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska - wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Przy czym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w swych obszernych i popartych racjonalną argumentacją wywodach, przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. wymaga nie tylko przedstawienia, ale także opisania tych wariantów z uzasadnieniem ich wyboru. Analiza akt sprawy wskazuje jednoznacznie, że inwestor w raporcie przedstawił wariant proponowany do realizacji, wariant alternatywny i wariant zerowy polegający na braku realizacji przedsięwzięcia. Nie ulega więc wątpliwości, że raport ten nie spełnia wymagań zakreślonych treścią art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b. Przy czym zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje faktu, że wariant zerowy polegający na braku realizacji przedsięwzięcia opisany w raporcie faktycznie nie spełnia wymagań dla racjonalnego wariantu alternatywnego czy też racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wariant zaproponowany do realizacji przez wnioskowane jest zarazem wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, co skutkuje brakiem konieczności przedstawienia trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 5 u.i.o.ś. Takie stanowisko jest jedynie nieuprawnioną polemiką z argumentacją przedstawiona w tym zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przepis art. 66 ust. 5 u.i.o.ś. nie zawiera bowiem żadnych wyjątków i włączeń, które pozwalałaby na modyfikacje raportu i przedstawienie w nim jedynie dwóch wariantów to jest wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i racjonalnego wariantu alternatywnego. Odstępstwa takiego nie przewidziano także w przypadku realizacji inwestycji liniowych (por. wyrok NSA z 14 września 2021 r. sygn. akt III OSK 528/21). Zauważyć przy tym należy, że formalnie (nie zaś merytorycznie) w raporcie przestawiono trzy warianty realizacji przedsięwzięcia, zaliczając do jednego z nich, w sposób nieprawidłowy, wariant zerowy czyli zaniechanie realizacji przedsięwzięcia. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której za wariant najkorzystniejszy dla środowiska automatyczne jest uznany wariant zaproponowany przez inwestora do realizacji. Przeczy to bowiem założeniu, że organ orzekający będzie miał do wyboru jeden z przedstawionych wariantów, gdyż w takim przypadku możliwość alternatywnego wyboru wariantu zostaje w sposób znaczący ograniczona. Podkreślić należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Podkreślić należy, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 5 u.i.o.ś. koresponduje z art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), to jest wyrażonymi w nim zasadami prewencji i przezorności oraz zawartym w art. 5 Konstytucji RP standardem zapewnienia ochrony środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. To właśnie realizacji powyższych zasad ochrony środowiska służy obowiązek przedstawienia trzech niezależnych, różniących się od siebie i realnych wariantów realizacji przedsięwzięcia. Przy czym, co należy podkreślić, w zaskarżonej decyzji organ, wbrew obowiązkowi płynącemu z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie dokonał weryfikacji kompletności informacji zawartych w raporcie pod kątem wypełnienia wymogów wskazanych w art. 66 u.i.o.ś., w szczególności dotyczących spełnienia wymagań zawartych w ust. 1 pkt 5 powołanego przepisu. Ocena raportu została dokonana jedynie w powiązaniu z zarzutami zawartymi w odwołaniach. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odwoławczy nie dokonał analizy i oceny zaproponowanych w raporcie wariantów. Odnosząc się natomiast to twierdzeń skarżącego kasacyjnie organu, że wariant wskazany przez inwestora jest jedynym racjonalnym a zarazem optymalnym i jedynym sposobem realizacji inwestycji, a co za tym idzie brak było podstaw aby poszukiwać niejako na siłę wariantu alternatywnego, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie jest możliwe przedstawienie innych wariantów realizacji przedsięwzięcia i dlaczego uznał, że wariant przedstawiony przez inwestora do realizacji jest jednocześnie racjonalnym wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Kwestie te nie były przedmiotem rozważań organu odwoławczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło natomiast, że jest to inwestycja o dużym znaczeniu dla Miasta [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, według którego jeżeli zachodzi wadliwość przedstawionych w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, to taki raport nie spełnia ustawowych wymagań, koniecznych do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji danego przedsięwzięcia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12, LEX nr 1616483, z 20 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2564/12, LEX nr 1511156 i z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1729/16, LEX nr 2331249, z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2320/17, LEX nr 2707070). Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.i.o.ś. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Rację ma skarżący kasacyjnie, że co do zasady, powyższa wada raportu mogła skutkować uchyleniem także decyzji organu I instancji, jednakże zarzut ten został sformułowany jako zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnianie powinno być sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Ta zaś nie jest możliwa - lub istotnie ograniczona - gdy uzasadnienie orzeczenia sądowego nie zawiera określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. elementów, a mianowicie, na przykład, gdy nie zawiera przedstawienia stanu sprawy, czy też, gdy nie wskazuje i nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10). Uzasadnienie wyroku powinno być więc tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję organu administracji za zgodne albo niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., dlaczego w rozpatrywanej sprawie stwierdził lub nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 1067/11). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, co uczyniono formułując powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Taki sposób sformułowania zarzutu uniemożliwił jego uwzględnienie. Zaskarżony wyrok nie stanowi jednak przeszkody do uchylenia, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzji organu I instancji jeżeli Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzna, że zostały spełnione ku temu warunki. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.