I OSK 1088/21

Dnia 8 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1431/20 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem komunalnym 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1431/20 oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie gospodarki mieniem komunalnym. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 712 ze zm., dalej w skrócie "u.g.k."), w § 1 wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod firmą: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "Spółką"), jako spółki zależnej od spółki komunalnej, której wspólnikiem będzie spółka komunalna pod firmą: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], jako spółka dominująca. W § 2 ust. 1 uchwalono, że kapitał zakładowy Spółki w chwili jej zawiązania wynosić będzie 20.000 złotych i dzielić się będzie na 200 udziałów o wartości nominalnej 100 zł każdy. Zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały, udziały zostaną objęte w ten sposób, że wspólnik [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obejmie w kapitale zakładowym nie mniej niż 190 udziałów w zamian za wkład pieniężny. Według § 3 uchwały, środki na pokrycie kapitału zakładowego pochodzić będą od wspólnika [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Z kolei § 4 uchwały stanowił, że przedmiotem działalności Spółki będzie w szczególności prowadzenie działalności związanej z rekultywacją terenów miejskich i gospodarką odpadami. W § 5 uchwały wskazano, że nadzór nad wykonaniem uchwały powierza się Prezydentowi Miasta [...]. Według § 6, uchwała weszła w życie z dniem podjęcia. Powyższa uchwała stała się przedmiotem skargi Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w całości, jako sprzecznej z art. 9 ust. 1 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi podano m.in., że zgodnie z art. 9 ust. 1 u.g.k., jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z literalnego brzmienia w/w przepisu wynika jednoznacznie, że Rada Miasta [...] była uprawniona: 1) do podjęcia uchwały, mocą której decydowałaby o utworzeniu spółki kapitałowej, tj. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej; 2) do podjęcia uchwały, mocą której zezwalałaby na objęcie udziałów (akcji) w istniejących spółkach kapitałowych. W ocenie organu nadzoru, niedopuszczalne jest postanowienie zobowiązujące istniejącą, posiadającą osobowość prawną, spółkę komunalną (zwaną spółką dominującą) do objęcia udziałów w tworzonej spółce zależnej, jak uczyniono to w kwestionowanej uchwale. Gmina [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zaskarżona uchwała nie narusza przepisów wskazanych w treści skargi, a tym bardziej nie narusza ich w sposób rażący. Została ona podjęta niemal 4 lata temu, a stwierdzenie wadliwości uchwały nie będzie miało żadnych dalszych konsekwencji, w szczególności nie zniweczy skutku, jakim było wyrażenie przez radę gminy aprobaty dla zamierzonego przedsięwzięcia. Podstawą prawną uchwały był art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. Ustawodawca nie wyłączył z zakresu jego stosowania spółek zależnych od spółek komunalnych. Przepis ten stanowił wystarczającą normę kompetencyjną, uprawniającą radę gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Rada Miasta [...], wbrew twierdzeniu skarżącego organu nadzoru, w zaskarżonej uchwale nie zobowiązała spółki komunalnej do utworzenia spółki zależnej i objęcia w niej udziałów. Objęcie udziałów w spółce zależnej było konsekwencją zawiązania przez spółkę komunalną spółki zależnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. oraz art. 9 ust. 1 u.g.k. Wskazał, że jednocześnie przepisy dają możliwość tworzenia spółek zależnych od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego w celu realizacji zadań publicznych (art. 10b w zw. z art. 10a, art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 12 u.g.k. w zw. z art. 4 § 1 pkt 4 Kodeksu spółek handlowych – dalej w skrócie "k.s.h."). Pojęcie spółki zależnej jest więc definiowane przez odesłanie do art. 4 § 1 pkt 4 k.s.h., normującego rozumienie spółki dominującej. Spółka z nią powiązana w określony tam sposób jest spółką zależną. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. wskazuje na kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał we wskazanym tam zakresie i we wskazanych sprawach, ale nie wynika z niego, że mają to być uchwały wprost tworzące lub rozwiązujące spółkę czy spółdzielnię. Przy czym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. jest ustawową normą kompetencyjną upoważniającą radę gminy do podjęcia uchwały o charakterze indywidualno-konkretnym (por. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 658/11; 25 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1917/10). Wszystkie spółki zależne od spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego obligatoryjnie muszą (podobnie jak te ostatnie) wykonywać tylko i wyłącznie taką działalność, która polega na realizowaniu zadań publicznych należących do zakresu właściwości ich macierzystych jednostek samorządu terytorialnego. Muszą one zatem prowadzić działalność, która polega na zaspokajaniu potrzeb danej (macierzystej) wspólnoty samorządowej (M. Szydło, Komentarz do art. 10b u.g.k., Lex-el., teza 2). W ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda [...] nie wykazał, aby w tym zakresie doszło do uchybień i aby cel tworzonego podmiotu (§ 4 zaskarżonej uchwały) sprzeciwiał się tak określonym wymaganiom. Wskazana tam docelowa działalność polega na zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (m.in. art. 1 u.g.k.). W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 9 ust. 1 u.g.k., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Rada Miasta [...], jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mogła zobowiązać istniejącą, posiadającą osobowość prawną i zarejestrowaną w KRS spółkę komunalną (zwaną spółką dominującą) do objęcia udziałów w tworzonej spółce zależnej; - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Rada Miasta [...], jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mogła podjąć indywidualną uchwałę w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, poprzez objęcie udziałów; - art. 91 ust. 1 u.g.n. i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że podjęcie uchwały bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie narusza prawa w sposób istotny i nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Gmina [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych, albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Nawiązany w ten sposób stosunek prawny między gminą a podmiotem zewnętrznym będzie stosunkiem cywilnoprawnym, powstaje bowiem na podstawie umowy, a nie na skutek przekazania przez gminę swoich kompetencji owemu podmiotowi. Z kolei art. 9 ust. 3 u.s.g. stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Ustawą, do której odsyła powyższy przepis jest ustawa o gospodarce komunalnej. Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 u.g.k.). Zgodnie z art. 2 u.g.k., gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Na mocy postanowień ustawy to organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego decydują o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.k.). Powyższe oznacza, że to im właśnie przysługuje domniemanie kompetencji w tym zakresie. Norma art. 9 ust. 1 u.g.k. uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także umożliwia przystępowanie do takich spółek. Analizując podstawy złożonej skargi kasacyjnej, należy wskazać, że kwestię sporną stanowi, czy Rada Miasta [...] mogła wyrazić zgodę na powołanie spółki zależnej od istniejącej spółki komunalnej pod firmą: [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje rady gminy, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji – w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f u.s.g. – jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek i spółdzielni oraz rozwiązywania i występowania z nich. Niewątpliwie na mocy wskazanego przepisu gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Kwestie odnoszące się bezpośrednio do wnoszenia wkładów i obejmowania udziałów lub akcji w spółkach reguluje w ustawie o samorządzie gminnym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g, stanowiący, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera jednak upoważnienia dla rady gminy do wyrażania zgody na zobowiązanie istniejącej spółki komunalnej do utworzenia spółki zależnej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 u.g.k., w jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego. Skoro przepisy u.s.g. wśród kompetencji rady gminy nie wymieniają uprawnienia do wyrażenia zgody na powołanie nowej spółki przez istniejącą spółkę komunalną i według art. 12 ust. 4 u.g.k. funkcję zgromadzenia wspólników takiej spółki pełni organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, to uznać należało, że kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem przepisów kompetencyjnych. Niedopuszczalne jest bowiem, aby inny organ podejmował działania, do których nie został uprawniony. Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są do sfery zgromadzenia wspólników spółki. Skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie przewiduje upoważnienia dla rady gminy do wyrażenia indywidualnej zgody na powołanie spółki zależnej od istniejącej spółki komunalnej, to należy podzielić stanowisko organu, że brak jest podstaw prawnych do wyrażania przez organ stanowiący gminy indywidualnej zgody na takie regulacje. Wobec tego uznać należało, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g. Ponownie prowadząc postępowanie, Sąd pierwszej instancji oceni, czy w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. i w zależności od poczynionych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.