IV SA/Wr 663/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Protokolant specjalista Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty dla zstępnej za pobyt jej wstępnej w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...[ Prezydent W. ustalił A. M. opłatę za pobyt matki K. Ć. w Domu Pomocy Społecznej od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. w wysokości 2.611,85 zł miesięcznie oraz od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 2.754,17 zł miesięcznie, płatną do dnia 25 – go każdego miesiąca. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że matka strony przebywa w Domu Pomocy Społecznej we W. od dnia 1 października 2012 r. Pismem z dnia 23 czerwca 2020 r. wezwano stronę do nawiązania kontaktu z organem w ciągu 14 dni od otrzymania pisma (doręczonym w dniu 29 czerwca 2020 r.). Wobec braku kontaktu z organem, w dniu 19 sierpnia 2020 r. ustalono w trakcie rozmowy telefonicznej ze stroną termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ponownie termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczono w piśmie z dnia 25 września 2020 r. (doręczonym w dniu 1 października 2020 r.). Kolejny termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono w piśmie z dnia 19 października 2020 r. (doręczonym w dniu 26 października 2020 r.). Zgodnie z adnotacją z dnia 30 listopada 2020 r. sporządzoną przez pracownika socjalnego, w dniu 27 listopada 2020 r. nie zastano strony w domu, natomiast małżonek strony zobowiązał się do przekazania prośby o kontakt z pracownikiem socjalnym. Następnie przy piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. wysłano do strony projekt umowy z dnia [...] nr [...], w której podano wysokość opłat za pobyt matki strony w DPS (doręczonym w dniu 19 lutego 2021 r.). Wobec braku kontaktu z organem, pracownik socjalny w dniu 22 marca 2021 r, udał się do miejsca zamieszkania strony, jednak nie zastał zobowiązanej w domu. Organ pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, opłatę ustalono na podstawie art. 61 ust. 2e ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.) w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS. Koszt utrzymania mieszkańca DPS, w którym przebywa matka strony wynosił w 2020 r. 3.785,17 zł, a w 2021 r. wynosił 3.927,49 zł. Decyzją z dnia [...] ustalono matce strony opłatę w wysokości 1.173,32 zł. Od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. różnica między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez matkę strony wynosiła 2.611,85 zł, a od dnia 1 kwietnia 2021 r. wynosiła 2.754,17 zł, dlatego też w tych wysokościach ustalono stronie opłatę za pobyt matki w DPS. W odwołaniu strona wniosła o zwolnienie jej z opłaty za pobyt matki w DPS za okres sprzed wydania decyzji z dnia [...] oraz o ustalenie prawidłowej wysokości opłaty. Strona zarzuciła, że nie odmawiała zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz zawarcia umowy, jednak ogranicza kontakty z uwagi na obawę zakażenia Covid – 19. Wyjaśniła, że prowadzi gospodarstwo domowe z mężem i dwójką dzieci, a zgodnie z załączonym do odwołania dokumentami, średni miesięczny dochód na osobę w jej rodzinie wynosi 2.191,63 zł netto. Zatem kwota opłaty nie może być wyższa niż 607,63 zł (różnica między średnim miesięcznym dochodem na osobę w rodzinie a kwotą 1.584 zł, stanowiącą 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie). Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na uchwałę NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, że obowiązek ponoszenia opłat za pobyt w DPS powstaje od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w DPS. Zobowiązanie do ponoszenia opłaty istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w DPS. Stąd też ustalenie opłaty może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Następnie organ wyjaśnił, że w przypadku niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego i odmowy zawarcia stosownej umowy, wysokość opłaty ustala się w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby zobowiązane. Przechodząc do realiów rozpoznawanej sprawy SKO wskazało, że matka strony przebywa w DPS i od dnia 1 maja 2020 r. ponosi opłatę za pobyt w DPS w wysokości 1.173,32 zł miesięcznie. Następnie SKO stwierdziło, że organ gminy trafnie uznał, iż strona odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy. Zatem zastosowanie musiały znaleźć regulacje art. 61 ust. 2e i 2f ustawy. Stosownie do tych przepisów miesięczną opłatę ustalono od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. w wysokości 2.611,85 zł miesięcznie (3.785,17 zł – 1.173,32 zł) oraz od dnia 1 kwietnia 2021 r. w wysokości 2.754,17 zł miesięcznie (3.927,49 zł – 1.173,32 zł). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca uchylała się od poddania się wywiadowi środowiskowemu oraz w konsekwencji naruszenie art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej przez nieprawidłowe przyjęcie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania i pominięcie kryteriów dochodowych przy ustalaniu opłaty za pobyt w DPS. Skarżąca podniosła zarzut, że twierdzenie o odmowie wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest nietrafne i niezgodne z rzeczywistością albowiem: w rozmowie telefonicznej w dniu 19 sierpnia 2020 r. strona wyraziła zgodę na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, a jedyną komplikacją było ustalenie terminu wywiadu; zawiadomienie o zaplanowanym na dzień 28 września 2020 r. wywiadzie zostało doręczone stronie dopiero w dniu 1 października 2020 r.; pracownikowi MOPS nie udało się nawiązać kontaktu telefonicznego ze stroną w październiku 2020 r.; stronie nie została doręczona umowa w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty; w dniu 22 marca 2021 r. pracownik MOPS rozmawiał przez domofon wyłącznie z mężem skarżącej. Powyższe okoliczności nie świadczą o braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, ale raczej wskazują na problemy komunikacyjne. Skarżąca nie została poinformowana przez męża o wizycie pracownika MOPS i nie dostała pisemnej informacji o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Strona wcześniej wielokrotnie poddawała się wywiadowi środowiskowemu, a jej sytuacja jest względnie stabilna i nie zmieniła się od wcześniej ustalonej. Jednorazowe problemy organizacyjne w sierpniu 2020 r. nie mogą świadczyć o złej woli skarżącej. Przedłożone przez stronę dokumenty jednoznacznie potwierdzają, że strona uprawniona jest do skorzystania z ograniczeń w ustaleniu opłaty ze względu na kryterium dochodowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie (brak wskazania numeru PESEL) lub o oddalenie skargi. Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 19 października 2020 r. (doręczonym w dniu 26 października 2020 r.) poinformowano stronę o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 27 listopada 2020 r., jednak pracownik MOPS nie zastał strony w domu w tym dniu. Ponadto przy piśmie z dnia 21 stycznia 2021 r. (doręczonym w dniu 24 lutego 2021 r.) przesłano stronie dwa egzemplarze umowy, jednak strona nie ustosunkowała się do umowy w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazane. Nie jest zasadny wniosek SKO o odrzucenie skargi z uwagi na niewskazanie numeru PESEL, albowiem numer ten jest znany i wynika z akt administracyjnych sprawy. Sporne pomiędzy stronami jest, czy skarżąca nie wyraziła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy w sprawie wysokości opłat za pobyt matki w DPS, a w konsekwencji sposób ustalenia opłaty za pobyt w DPS na podstawie art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (małżonek, zstępni przed wstępnymi), zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 (o ustaleniu wnoszonej wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej), oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie powinno wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za wydanym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna umożliwić, zarówno adresatom rozstrzygnięcia, których bezpośrednio ono dotyczy, jak i sądowi badającemu jego legalność, odtworzenie toku czynności procesowych oraz procesu rozumowania organu, który doprowadził do określonej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz poznanie motywów rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty podniesione przez stronę, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zabrakło opisanych wyżej elementów. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, SKO opisało treść pism kierowanych do strony przez organ pierwszej instancji i czynności wykonane przez pracowników tego organu, przytoczyło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji oraz wnioski strony zawarte w odwołaniu wraz z wyszczególnieniem załączników do odwołania. Następnie SKO przytoczyło treść stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej (art. 60, art. 61, art. 64, art. 64a i art. 103), treść uchwały NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I OPS 7/17, treść zarządzeń Prezydenta Wrocławia w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej. Natomiast przechodząc do realiów rozpoznawanej sprawy (s. 7 decyzji) SKO wskazało, że matka strony przebywa w DPS i od dnia 1 maja 2020 r. ponosi opłatę za pobyt w DPS w wysokości 1.173,32 zł miesięcznie. SKO stwierdziło, że "organ gminy trafnie uznał, iż strona odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy". Zatem według SKO zastosowanie musiały znaleźć regulacje art. 61 ust. 2e i 2f ustawy i organ podał wysokość miesięcznej opłaty za pobyt matki strony w DPS. Jednakże Kolegium stwierdzając, że "organ gminy trafnie uznał, iż strona odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy" nie wskazał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o takim zachowaniu strony. Nie wszystkie bowiem opisane przez SKO działania organu pierwszej instancji potwierdzają powyższe stanowisko (brak wyjaśnienia, czy pracownik MOPS przystąpił do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonego na dzień 3 września 20220 r. w trakcie rozmowy telefonicznej w dniu 19 sierpnia 2020 r., pismo z dnia 25 września 2020 r. o wyznaczeniu terminu wywiadu środowiskowego na dzień 28 września 2020 r. zostało doręczone stronie w dniu 1 października 2020 r., dołączone do pisma z dnia 21 stycznia 2021 r., przesyłającego dwa egzemplarze umowy, zwrotne potwierdzenie odbioru dotyczy postanowienia z dnia 8 lutego 2021 r. wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy. Zwięzłe stwierdzenie Kolegium, że "organ gminy trafnie uznał, iż strona odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i odmówiła podpisania umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy", uniemożliwia Sądowi zbadanie toku rozumowania organu odwoławczego i kontrolę zaskarżonej decyzji. Należy też zauważyć, że uzasadnienie decyzji nie realizuje zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a., ponieważ SKO nie ustosunkowało się w żaden sposób do argumentów strony podniesionych w odwołaniu, dotyczących jej sytuacji dochodowej oraz do załączonych do odwołania dokumentów, potwierdzających wysokość dochodów strony i jej męża. Kolegium nie wyjaśniło, z jakich przyczyn powyższe argumenty strony i zaświadczenia o zarobkach jej i męża nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Wprawdzie organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., VII SA/Wa 1264, LEX nr 2280841; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r., III SA/Kr 991/16, LEX nr 2181522; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., II SA/Wr 29/17, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 461/21). W doktrynie podkreśla się, że brak odniesienia się do zarzutów odwołania świadczy o nierozpoznaniu przez organ odwoławczy sprawy w jej całokształcie (np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86; glosa T. Wosia i J. Zimmermanna do uchwały, PiP 1989, z. 8). Wskazać należy, że uchybienie proceduralne SKO spowodowałoby, że w zakresie prawidłowego uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego, inicjatywę musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności. Dlatego też taki sposób uzasadnienia nie spełniający wyżej opisanych kryteriów, uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań organu. W świetle powyższego opisane uchybienia organu odwoławczego naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 11, art. 15 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Kolegium zobowiązane jest do sporządzenia prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami wyrażonymi w cyt. wyżej przepisach k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa procesowego 480 zł).