VII SA/Wa 1926/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw do dokonanego przez A. M. zgłoszenia z [...] lipca 2013 r. dotyczącego zamiaru remontu mieszkania przy ul. [...] w P. Po rozpatrzeniu odwołania A.M., Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia: 1. likwidacji części ścianki działowej, dzielącej kuchnię i duży pokój (załączony rysunek 1), 2. remontu sufitów, tynków i okładzin wewnętrznych, 3. wykonania podłóg i posadzek - położeniu paneli podłogowych w korytarzu i pokojach, 4. położenia płytek ceramicznych na ścianach i podłogach w kuchni, łazience i balkonie, 5. wykonania powłok malarskich i tapet, 6. wymiany drzwi wewnętrznych i ościeżnic i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji, w pozostałej zaś części zgłoszonych robót utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na skutek skargi A. M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 27/14 uchylił ww. decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Wyrokiem z 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 1971/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2014 r. i oddalił skargę A. M.. II. Po rozpatrzeniu wniosku A. M. reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2019 r. znak [...] na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody. Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi A. M. w dniu 19 marca 2019 r. i wskutek niezaskarżenia stało się ono prawomocne. III. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku A.M. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostatecznym postanowieniem z [...] marca 2019 r., GINB postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. znak [...] na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w ww. sprawie. Na wstępie merytorycznych rozważań organ przybliżył istotę tego trybu nadzwyczajnego, podkreślając jego dwuetapowość. Następnie zwrócił uwagę, że Skarżący jako podstawę wznowienia postępowania wskazał m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednocześnie zaznaczając, że żądanie wznowienia postępowania wskazuje również przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 k.p.a. Wniosek dotyczący ww. przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1, 2, 3 i 5 k.p.a. stanowi jednak przedmiot odrębnego postępowania. Oceniając zasadność żądania wznowienia postępowania organ uznał, że winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę postępowania, czy jest oparty na ustawowej przesłance wznowienia, wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. W przypadku wskazania jako przesłanki wznowienia okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Kwestia ta stanowi bowiem przedmiot ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. W myśl z kolei z art. 148 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o rozstrzygnięciu (tu postanowieniu). Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (analogicznie w stosunku do postanowienia), lecz od dnia w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o ich istnieniu i zawartym w nich rozstrzygnięciu (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2396/18). Powzięcie wiadomości o wydaniu danej decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po jej doręczeniu. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. został złożony przez pełnomocnika A.M. - adwokata T.P. Wydane po rozpatrzeniu tego wniosku postanowienie GINB z [...] marca 2019 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu 19 marca 2019 r. GINB wyjaśnił zatem, że w orzecznictwie podkreśla się, że prawo polskie stoi na gruncie teorii reprezentacji, co oznacza, że to przedstawiciel (pełnomocnik) podejmuje działania, ale czyni to w imieniu drugiej osoby (reprezentowanego) i z bezpośrednimi skutkami dla reprezentowanego. Jeżeli więc pełnomocnik skarżących w określonej dacie dowiedział się o zapadłej decyzji jako ich reprezentant, to skutki tego są takie jakby skarżący dowiedziały się w tej dacie o przedmiotowej decyzji. W związku z tym nie ma znaczenia dla oceny zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 § 2 k.p.a. faktyczna data poinformowania skarżących o podjętej decyzji, ani też przyczyny spóźnienia z przekazaniem tej informacji. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że A. M. został poinformowany pismem GUNB z [...] października 2020 r., znak: [...], że w dniu [...] marca 2019 r. GINB wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r. Jak wynika z Urzędowego Poświadczenia Doręczenia (UPD) znajdującego się w aktach sprawy, ww. pismo GUNB z 28 października 2020 r. zostało odebrane przez skarżącego w dniu 3 listopada 2020 r. Tym samym wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniesiony został z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, z uwagi na niewątpliwe uchybienie terminu przewidzianego do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem GINB, organ ten odmówił wznowienia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. IV. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB postanowieniem z [...] lipca 2021 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu w całości podtrzymał wcześniej wyrażone stanowisko, nie znajdując podstaw do uwzględnieniu zarzutów wniosku. V. Skargę na powyższe postanowienie wniósł A. M., kwestionując je w całości i zarzucając: 1. nieustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy; 2. naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w oczywisty sposób sprzecznego z przepisami prawa i naruszającego określone w tych przepisach zasady postępowania administracyjnego; 3. naruszenia art. 145 i art. 148 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący dowiedział się o postanowieniu z błędnej informacji przekazanej przez organ. Strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie organu do wznowienia postępowania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W szerokim uzasadnieniu skargi przedstawił dotychczasowy stan jego sprawy, zwracając uwagę na wadliwe działanie pełnomocnika i poczucie oszukania jego działaniem. Zaznaczył, że pismem z 28 października 2020 r. GUNB wskazał jedynie że "Postanowieniem z [...] marca 2019 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. wniosku, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., znak: [...]". Skarżący zwrócił też uwagę, że z uwagi na śmierć pełnomocnika nie dysponuje aktami sprawy. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest nieuzasadniona. Na wstępie przypomnieć należy, że w niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje formalne rozstrzygnięcia organu, którymi w trybie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono Skarżącemu wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na niedopuszczalność procedowania w ramach tego trybu w związku z przekroczeniem terminu na wystąpienie z wnioskiem wskazującym przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie strony możliwości działania). Jak słusznie wskazano w zaskarżonych postanowieniach GINB, uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwsze, wstępne stadium, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy pochodzi od strony (jeśli da się to w sposób oczywisty na tym etapie ustalić), czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek formalnych warunkuje przy tym dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a. Na wstępnym, pierwszym etapie sprawy o wznowienie postępowania możliwe i konieczne jest zbadanie przede wszystkim tego, czy wnioskodawca legitymuje się w ogóle interesem prawnym uzasadniającym uznanie go za stronę postępowania, a w razie ustalenia, że przesłanka ta po jego stronie na pewno nie występuje (jest to jasne i oczywiste), organ jest uprawniony i zarazem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący tą przesłanką się bez wątpienia legitymuje. Niemniej jednak, na wstępnym etapie postępowania organ kontroluje również terminowość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie więc z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Doprecyzowująca treść art. 148 § 2 k.p.a. wyjaśnia, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. przepis ten stosuje się również do spraw zakończonych postanowieniem, na które przysługuje zażalenie (także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy). W związku z powyższym zbadanie zachowania terminu złożenia podania o wznowienie jest istotnym elementem, wstępnego etapu sprawy o wznowienie postępowania a uchybienie w tym zakresie może skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych następnie rozstrzygnięć. Sąd podkreśla zarazem, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy jest oczywiste, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma albo przymiotu strony w tym postępowaniu lub gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że termin na złożenie wniosku został przez nią przekroczony. W kontekście powyższego należy zauważyć, że w niniejszej sprawie wniosek Skarżącego został wniesiony z oczywistym przekroczeniem miesięcznego terminu na jego złożenie. Postanowienie GINB z [...] marca 2019 r., które w sposób formalny zakończyło postępowanie zainicjowane wnioskiem Skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2013 r., doręczono pełnomocnikowi Skarżącego 19 marca 2019 r. Organ słusznie zatem zwraca uwagę na zasadę reprezentacji Strony i ponoszenia przez nią wszelkich konsekwencji działania ustanowionego pełnomocnika. Jeżeli więc pełnomocnik ten nie zaskarżył wskazanego postanowienia (czy to wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy czy to skargą kierowaną do tutejszego Sądu), to Strona nie może obecnie skutecznie podnosić, że o działaniu tym nie wiedziała, tak jak nie może podnosić, że nie wiedziała o doręczonym pełnomocnikowi postanowieniu z 4 marca 2019 r. (skoro odbiór został przez pełnomocnika pokwitowany). Doręczenie postanowienia w dniu 19 marca 2019 r. powoduje zatem ten skutek, że Strona z tym dniem powzięła wiedzę o jego wydaniu. Nawet jednak przyjęcie odmiennego poglądu nie uzasadnia zmiany stanowiska, bowiem także sam Skarżący dowiedział się o wydanym postanowieniu najpóźniej z chwilą doręczenia mu pisma GUNB z 28 października 2020 r. Pomimo deprecjonowania przez Skarżącego informacyjnej wartości tej korespondencji, jasno z niej wynika, jakie postanowienie zostało wydane, na skutek jakiego wniosku i kiedy je doręczono. Sąd uznaje zatem, w ślad za organem, że Skarżący przekroczył termin do żądania wznowienia postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniało to zatem zastosowanie art. 149 § 3 k.p.a. i odmowę wznowienia postępowania z tej przyczyny. Pozostałe podstawy wznowienia wskazane w piśmie Skarżącego inicjującym sprawę będą przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia organu. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.