II SA/Ol 26/22

Dnia 8 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 marca 2022 roku sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki boiska sportowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, wszczętego tytułem wykonawczym z [...] r. w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją z [...] r., którą nakazano D.P. (dalej: "skarżący") rozbiórkę boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią na działce [...]. W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych 23 września 2021 r. ustalił, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany. Wprawdzie inwestor przystąpił do rozbiórki boiska, lecz elementy murawy nie zostały usunięte z płyty boiska. PINB zauważył, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji rozbiórki, lecz celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, więc za rozbiórkę należy uznać usunięcie obiektu budowlanego z miejsca, w którym został wybudowany. W wyniku kontroli ustalono zaś, że na terenie rozbiórki zdemontowana została część sztucznej nawierzchni przez odspojenie jej od gruntu i przykrycie nią pozostałej części nawierzchni, która nie została rozebrana. PINB nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że w przypadku nakazu rozbiórki boiska, do przywrócenia stanu zgodnego z prawem wystarczające jest dokonanie rozbiórki, a nie usunięcie materiałów z placu budowy. Stwierdził, że nieusunięcie z placu rozbiórki materiałów rozbiórkowych (odspojonych od gruntu elementów sztucznej murawy) jest działaniem umyślnym, prowadzącym do przysłonięcia tych elementów sztucznej murawy, której rozbiórki nie wykonano. Rozbiórka przedmiotowego boiska powinna polegać na całkowitym usunięciu sztucznej nawierzchni z terenu inwestycji. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego dotyczy całości tego obiektu. Pozostawienie części obiektu oznacza, że rozebrano tylko część obiektu budowlanego, a taka możliwość musi wynikać wprost z decyzji. Ww. decyzja PINB jednoznacznie zaś nakazuje rozbiórkę całego boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią, a nie jego części. W trakcie kontroli przeprowadzonej 1 października 2021 r. ustalono, że nałożony obowiązek nie został wykonany, gdyż stan zaawansowania rozbiórki nie uległ zmianie od 23 września 2021 r. W złożonym zażaleniu skarżący zakwestionował prawidłowość decyzji nakazującej rozbiórkę całego boiska. Wyjaśnił, że kontrola PINB 16 lipca 2019 r. wykazała ułożenie trawy na powierzchni ok. 60 m x 20 m. Stwierdził, że decyzja o wstrzymaniu dalszych prac budowlanych została wykonana, gdyż między 19 a 30 lipca 2019 r. trawa nie była rozkładana, a jedynie klejona, łączona ze sobą. Tak więc nakaz rozbiórki, wynikający z decyzji PINB z [...] r., został wykonany we wrześniu 2021 r. Skoro przed wydaniem decyzji o wstrzymaniu prac trawa była zwieziona i rozłożona na działce, to organ nie może nakazać jej wywiezienia poza teren działki. Skarżący dodał, że boiska nie wybudował samowolnie, gdyż miał na budowę milczącą zgodę. Do czasu doręczenia postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, miał więc prawo budować boisko. Skarżący stwierdził, że roboty w co najmniej 90% zostały wykonane do 19 lipca 2019 r., więc nakaz rozbiórki i wywiezienia sztucznej trawy z obszaru boiska jest niezgodny z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodał, że usunięcie i wywiezienie sztucznej trawy, zasypanej piaskiem i granulatem jest równoznaczne z jej zniszczeniem, co spowoduje, że skarżący poniesie stratę w wysokości ponad miliona złotych. Wywiódł, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego zobowiązuje organ do rozważenia wszelkich możliwości przewidzianych przez prawo, aby nakaz rozbiórki był ostatecznością i wydawany był wyłącznie w takim zakresie, jaki jest niezbędny w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. WINB stwierdził w uzasadnieniu, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania egzekucyjnego, wymienionych w art. 59 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427). Wyjaśnił, że celem umorzenia postępowania egzekucyjnego jest zakończenie tego postępowania, najczęściej z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku, wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Wskazał, że zgodnie z ustaleniami PINB, obowiązek rozbiórki całego boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią nie został wykonany. Stwierdzono bowiem, że wykonano demontaż części sztucznej nawierzchni, przez odspojenie jej od gruntu i przykrycie nią pozostałej części nawierzchni, która nie została rozebrana, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. WINB podkreślił, że obowiązek nałożony ww. decyzją PINB dotyczył całego zamierzenia budowlanego. Zauważył, że [...] r. PINB wystawił tytuł wykonawczy w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowego boiska. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. WINB zaznaczył, że skarżący nie złożył odwołania od ww. decyzji, lecz wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z [...] r. WINB odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie WINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2030/20, oddalił skargę na tę decyzję. WINB stwierdził ponadto, że zgłoszenie z 25 września 2018 r. dotyczyło obiektu budowlanego o innych wymiarach i lokalizacji niż ten, który powstał. W skardze, wywiedzionej do tut. Sądu na ww. postanowienie WINB, skarżący stwierdził, że na początku września 2021 r. dokonał rozbiórki boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią, o czym 9 września 2021 r. powiadomił PINB. PINB przeprowadził 23 września 2021 r. kontrolę wykonania decyzji i stwierdził, że rozbiórka nie została zakończona. Pismem z 23 września 2021 r. skarżący poinformował PINB, że decyzję wykonał. Zdaniem skarżącego, WINB błędnie zinterpretował zażalenie, oceniając je pod kątem postępowania egzekucyjnego. W złożonym zażaleniu nie kwestionował nakazu rozbiórki, lecz interpretację PINB co do zakresu rozbiórki w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie odniósł się do tej kwestii. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie postanowienia o zakończeniu postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt administracyjnych wynika, że ostateczną decyzją z [...] r., PINB nakazał skarżącemu rozbiórkę boiska sportowego ze sztuczną nawierzchnią na terenie ww. działki, realizowanego pomimo otrzymania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Skarżący w piśmie z 9 września 2021 r., poinformował PINB o wykonaniu nakazu rozbiórki boiska. PINB przeprowadził kontrolę 23 września 2021 r., w wyniku której stwierdził, że "nawierzchnia boiska ze sztucznej trawy została zdemontowana" (zob. protokół z 23 września 2021 r.). Jednakże, pismem z tego samego dnia PINB poinformował skarżącego, że w dniu kontroli rozbiórka nie została zakończona, gdyż elementy murawy boiska pozostawały na płycie boiska (nie zostały z niej usunięte). Skarżący, w odpowiedzi z 23 września 2021 r., wywiódł m.in., że organ nadzoru nie jest uprawniony do nakładania na inwestora obowiązku usunięcia z terenu inwestycji materiałów budowalnych pochodzących z rozbiórki. W piśmie tym skarżący wniósł jednocześnie o "wydanie stosownego pisma o zakończeniu postępowania". Podtrzymując zajęte stanowisko, PINB postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r., poz. 1438), dalej: "u.p.e.a.", odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego, a ocenę tę podzielił organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że wbrew stanowisku organów nadzoru budowlanego, zdjęcia załączone do protokołu z kontroli przeprowadzonej 23 września i "wizji lokalnej" z 1 października 2021 r. nie stanowią dowodu, że rzeczywiście część sztucznej nawierzchni boiska nadal pozostaje zespolona z podłożem, a tym samym, że skarżący nie wykonał nakazu rozbiórki. Ze zdjęć tych wynika jedynie, że część nawierzchni została ułożona na pozostałych fragmentach sztucznej trawy. Zaznaczyć należy, że skarżący wyjaśnił w zażaleniu, że powierzchnię boiska pociął na kilkanaście pasów, ściągnął ją z gruntu i zwijał, nakładając jedną trawę na drugą. Pozostawienie trawy na działce nie musi więc oznaczać, że część boiska, która została "przykryta" odspojoną nawierzchnią, nie została rozebrana. Tym samym, zgormadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstawy do stwierdzenia, że skarżący nie wykonał nakazu rozbiórki przedmiotowego boiska. Sąd nie kwestionuje prawidłowości poglądu, że wykonanie nakazu rozbiórki oznacza usunięcie w całości obiektu, objętego nakazem rozbiórki, z miejsca, w którym został on wybudowany. Należy jednak mieć na uwadze, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy. Zatem, wykonanie rozbiórki nie jest równoznaczne z istnieniem dodatkowego obowiązku inwestora usunięcia materiałów "porozbiórkowych" z terenu, na którym znajdował się rozebrany obiekt budowlany. Zasadnie skarżący podnosi, że nakaz zawarty w decyzji z [...] r. dotyczy wyłącznie rozbiórki boiska ze sztuczną nawierzchnią i nie obejmuje usunięcia pozostałego po rozbiórce materiału budowanego z terenu działki. Należy zauważyć, że art. 50a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. decyzji o nakazie rozbiórki), nie uprawniał organu nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora obowiązku uporządkowania terenu przez usunięcie pozostałych po rozbiórce elementów obiektu budowlanego. Przepis ten stanowił bowiem, że organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem: 1) o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części; 2) o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Kwestia uporządkowania terenu po rozbiórce pozostawiona została więc decyzji inwestora i nie może być egzekwowana w ramach postępowania dotyczącego przymusowej wykonalności decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki. Nakaz obejmujący nie tylko rozbiórkę obiektu (jego części), lecz także jednoczesne uporządkowanie terenu, na którym posadowiono ten obiekt, może być natomiast wydany w trybie art. 67 ust. 1 Prawa budowanego. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Niewątpliwie, nakaz określony w decyzji wydanej na podstawie tej regulacji obejmuje nie tylko rozbiórkę nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego – w określonym terminie, lecz jednocześnie także uporządkowanie terenu, na którym znajdował się obiekt (jego część). Powyższy przepis nie ma jednak zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Organy nadzoru budowlanego winny więc ustalić, czy faktycznie skarżący wykonał nałożony decyzją z [...] r., nakaz rozbiórki przedmiotowego boiska, który nie obejmuje jednak obowiązku uporządkowania terenu przez wywiezienie pozostałości po sztucznej nawierzchni z nieruchomości inwestora. Podnieść ponadto należy, że skarżący w piśmie z 9 września 2021 r. wniósł o "wydanie stosownego pisma o zakończeniu postępowania". Skarżący – jak można domniemywać z jednoczesnego poinformowania w tym piśmie PINB o wykonaniu decyzji rozbiórkowej i wezwania tego organu do weryfikacji powyższego – zmierzał do uzyskania pisemnego potwierdzenia, że wykonał egzekwowany obowiązek i dalsze postępowanie egzekucyjne nie będzie już wobec niego prowadzone. Niewątpliwie, jeżeli obowiązek został wykonany przez zobowiązanego w sposób dobrowolny, nie ma podstaw do kontynuowania postępowania egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku w całości kończy bowiem postępowanie egzekucyjne. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że w razie ukończenia postępowania egzekucyjnego w administracji przez wyegzekwowanie obowiązku, postępowanie kończy się przez samo wykonanie egzekucji, aktem realnym w postaci ostatniej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie wydaje wówczas żadnego postanowienia ani innego aktu stwierdzającego w sposób formalny ukończenie postępowania egzekucyjnego (np. W. Piątek, Zakończenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny, Nr 1/2016, s. 142-148, wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., II FSK 209/09). W orzecznictwie prezentowany jest również pogląd, który w ocenie tut. Sądu należy podzielić, że wprawdzie rozstrzygnięcie o zakończeniu postępowania egzekucyjnego w związku z wykonaniem obowiązku nie przybiera sformalizowanej formy, ale nie oznacza to, że nie jest ono w ogóle podejmowane. Organ egzekucyjny rozstrzygnięcie to podejmuje i manifestuje przez określone zachowanie lub przez stosowne informacje (tak WSA w Krakowie w wyroku z 4 marca 2021 r., II SA/Kr 34/21). Zauważyć ponadto należy, że wykonanie obowiązku po wszczęciu postępowania egzekucyjnego nie stanowi podstawy do jego umorzenia (argumentum ex art. 59 u.p.e.a.), ale uzasadnia odstąpienie przez organ egzekucyjny od dalszych czynności egzekucyjnych, stosownie do art. 7 § 3 i art. 45 § 1 u.p.e.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 30 października 2019 r., IV SA/Wa 1386/19 i z 13 sierpnia 2007 r., VII SAB/Wa 27/07; W. Piątek, op.cit. s. 142-145). Zgodnie z art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy, natomiast na mocy 45 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny i egzekutor są obowiązani odstąpić od czynności egzekucyjnych, jeśli zobowiązany okazał dowody stwierdzające wykonanie, umorzenie, wygaśnięcie lub nieistnienie obowiązku, odroczenie terminu wykonania obowiązku, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnych, albo gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego. Organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o odstąpieniu od czynności egzekucyjnych. Zgodnie natomiast z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.), postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Powołany przepis wymienia cztery odrębne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego, a ich wspólną cechą jest szeroko pojęte nieistnienie obowiązku, który ma stanowić przedmiot egzekucji administracyjnej. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych i rozstrzygnięcie o nieprowadzeniu już postępowania (zob. R. Hauser, Z. Leoński w: R. Hauser, A. Skoczylas [red.], Postępowanie egzekucyjne w administracji, Komentarz, 8. Wyd. Warszawa 2016, s. 286 - 287). Zauważyć jednak należy, że instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. Ostateczne postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie oznacza więc, że na zobowiązanym przestał ciążyć obowiązek, którego wykonanie było przedmiotem umorzonego postępowania. Przyjęcie poglądu, że umorzenie postępowania egzekucyjnego oznacza niemożność jego ponownego wszczęcia – poza przypadkiem wskazanym w art. 61 u.p.e.a. - jest niedopuszczalne, gdyż pozbawiałoby ono wierzyciela możliwości egzekwowania obowiązków wynikających z ostatecznych decyzji lub postanowień właściwych organów administracji publicznej albo prawomocnych orzeczeń sądowych (tak NSA w wyroku z 24 maja 2016 r., II FSK 1138/14). Uwzględniając prawdopodobną treść żądania skarżącego oraz treść powołanych wyżej przepisów, niezrozumiałe jest wydanie postanowienia w trybie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że skarżący w piśmie z 9 września 2021 r. wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Należy zauważyć, że w przypadku powzięcia wątpliwości co do treści pisma skarżącego, obowiązkiem organów było wezwanie strony do wyjaśnienia, jaki jest zakres żądania - czego jednak nie uczyniono. Uwzględniając powyższe, należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, niezbędne jest dokonanie oceny - zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, czy skarżący wykonał nakaz rozbiórki boiska i w zależności od poczynionych ustaleń, wydanie stosownego aktu. Wyjaśnić skarżącemu należy, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do weryfikacji ostatecznej decyzji, która ma być wykonana w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym, okoliczność legalnego wybudowania (na mocy zgłoszenia) części boiska nie może zniweczyć w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku nałożonego decyzją z [...] r. Odnosząc się zaś do zagadnienia wysokości kosztów rozbiórki, trzeba wskazać, że kwestia ta pozostaje poza sferą oceny organu egzekucyjnego, a w konsekwencji i sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.