I OSK 1428/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka (spr.) sędzia del. WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1601/21 w sprawie ze skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, II. zasadza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1601/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto Rzeszów na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 2 września 2021 r. nr N-I.7581.2.49.2021 w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: 1. uchylił zaskarżona decyzję, 2. zasądził od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto Rzeszów kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Wojewoda Podkarpacki: 1) uchylił decyzję Starosty J. z dnia 30 czerwca 2021 r. (orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w [...], obr. [...]; [...] oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. Kw nr [...] stanowiącej własność: Gminy M. Rzeszów na rzecz: T.S. w udziale [...] części, E.M. w udziale [...] części, B.K. w udziale [...] części, W.D. w udziale [...] części i P.D. w udziale [...] części oraz o zobowiązaniu ww. osób do zwrotu na rzecz Gminy M. Rzeszów (odpowiednio do wielkości zwracanych im udziałów) zwaloryzowanego odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł) - w części dotyczącej zwrotu na rzecz E.M., B.K., W.D. i P.D. nieruchomości położonej w [...], obr. [...] [...] oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obj. Kw nr [...] stanowiącej własność Gminy Miasto Rzeszów i w części dotyczącej zobowiązania zwrotu przez E.M., B.K., W.D. i P.D. zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasto Rzeszów oraz umorzył w tym zakresie postępowanie organu I instancji, - i 2) utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. Wojewoda wyjaśnił, że tylko wniosek T.S. złożony 2 kwietnia 2020 r. wniesiony został z zachowaniem terminu, natomiast wnioski E.M., B.K., W.D. i P.D. złożone 2 grudnia 2020 r., wniesione zostały po terminie określonym w przepisach, w konsekwencji czego doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Gmina Miasto Rzeszów. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, nie jest prawidłowe stanowisko organu odwoławczego, że tylko wniosek T.S. wniesiony został z zachowaniem terminu. Sądowi znany jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. SK 26/14, na mocy którego wprowadzone zostały obowiązujące obecnie zasady dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przez kilku współwłaścicieli. W wyroku tym Trybunał orzekł, że przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. przewiduje możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Zatem każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od takiego żądania pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, każdy z nich ma prawo złożyć taki wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gmina Miasto Rzeszów zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. : - art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 136 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) poprzez orzeczenie wychodzące poza granice sprawy, którą była sprawa o zwrot udziału na rzecz T.S. (zaskarżeniem skargą objęto tylko pkt 2 decyzji Wojewody Podkarpackiego), tymczasem, pomimo braku zaskarżenia przez kogokolwiek pkt 1 ostatecznej decyzji Wojewody Podkarpackiego - Sąd na skutek skargi Gminy Miasto Rzeszów jedynie w zakresie pkt 2 decyzji zaskarżonego organu, "uchylił zaskarżoną decyzję". Wobec treści uzasadnienia należy mniemać, iż decyzja Wojewody została uchylona w całości. - art. 134 § 2 ppsa poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącej polegające na pogorszeniu sytuacji prawnej skarżącej w stosunku do ukształtowanej decyzją zaskarżonego organu, w sytuacji kiedy skargę złożyła tylko jedna strona mająca sprzeczne interesy z pozostałymi stronami i kiedy sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Okazuje się bowiem, iż złożenie skargi jedynie przez Gminę Miasto Rzeszów i jedynie na pkt 2 decyzji Wojewody Podkarpackiego (orzekający o utrzymaniu w mocy orzeczenia o zwrocie udziału we własności nieruchomości) spowodowało uchylenie tej decyzji w całości, a zatem również w pkt 1 orzekającym finalnie o umorzeniu postępowania o zwrot pozostałego udziału 1/2 we własności nieruchomości. Skarżąca uważa takie działanie Sądu I instancji za błędne. - art. 141 § 4 ppsa poprzez takie sporządzenie uzasadnienia wyroku, iż nie wiadomo w jakiej dacie Sąd sytuuje złożenie wniosku o zwrot udziału przez E.M., B.K., W.D. i P.D. (czy w dacie 2.04.2020 r. czy w dacie 2.12.2020 r.) a tym samym czy Sąd uznał przekroczenie terminu dochodzenia przez nich zwrotu udziałów w nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa dnia 16.03.1988 r. za przekroczony czy za zachowany. Z zachowania terminu przez w/w wnioskodawców Sąd uczynił zaś argument do uchylenia zaskarżonej decyzji i podania w wytycznych do dalszego postępowania konieczności przyjęcia, iż wszyscy wnioskodawcy złożyli wniosek 2 kwietnia 2020 r. Orzeczenie Sądu I instancji nie poddaje się przez to kontroli instancyjnej i wskazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa. poprzez: a. brak przyjęcia jako powodu uwzględnienia skargi, iż zaskarżony organ nie poczynił ustaleń czy dawna działka nr [...] obr. [...] była objęta decyzją lokalizacyjną z dnia 30,04.1987 r. nr UAN.III-8332/46-8/87 i uznanie, iż organy prawidłowo uznały brak realizacji na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania celu wywłaszczenia. b. błędne przyjęcie, iż E.M., B.K., WD. i P.D. złożyli wniosek o zwrot udziałów poprzez pełnomocnika T.S. w dniu 2.04.2020 r, T.S. nie wskazała w piśmie z dnia 2.04.2020 r. osób, rzekomo w imieniu których działała. Podanie spadkobiercy pośredniego tj. W.D. nastąpiło tylko w kontekście wywiedzenia własnej legitymacji wnioskowej. Gdyby spadkobiercy W.D. uważali, iż złożyli wniosek przez pełnomocnika T.S. w dniu 2.04.2020 r., to nie składaliby go powtórnie w dniu 2.12.2020 r. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta w części na usprawiedliwionych podstawach. W realiach rozpoznawanej należy przypomnieć, że utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i piśmiennictwie jest pogląd, że cel nabycia – w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.), dalej też u.g.g. – należy ustalić w pierwszej kolejności na podstawie zawartej umowy (treści aktu notarialnego). Jeśli cel nabycia nie został w akcie notarialnym w sposób wyraźny określony, cel nabycia można ustalić w oparciu o wszelkie dowody stosowanie do art. 75 § 1 k.p.a. Definiowanie pojęcia "nabywanie gruntów" w tej sprawie winno być odniesione do regulacji u.g.g. Ustawodawca wyraźnie wskazał w art. w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. obejmujące procedurę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g. Ówczesny ustawodawca nie zdefiniował odrębnie pojęcia "nabycie nieruchomości", co oznacza, że obecnie nie można tym pojęciem obejmować tylko wywłaszczenia na podstawie rozdziału 6 u.g.g. Lege non distinquente i stąd nie można zaakceptować takiej wykładni, która pozwala na różnicowanie pozycji osób, którym odebrano prawo własności w oparciu o kryterium nieznane ustawodawcy. Tym samym uzasadniony wydaje się być pogląd, który zakłada brak dopuszczalności różnicowania osób, których nieruchomości nabył Skarb Państwa na podstawie u.g.g. Dlatego w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa w trybie uregulowanym u.g.g. (zob. m. in. wyroki NSA z dnia: 18 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1136/08; 25 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 635/09; 16 czerwca 2010 r., I OSK 1114/09; 7 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3073/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z akt sprawy na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1988 r. Rep. [...] S.D. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], położoną w [...], obr. [...] - [...], która niezbędna była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Umowa kupna – sprzedaży zawarta formie ww. aktu notarialnego w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (§ 3, s. 1 umowy), pomiędzy S.D. – jako sprzedającym, a przedstawicielem Skarbu Państwa – jako kupującym, dotycząca m.in. przedmiotowej nieruchomości - nie była zwykłą czynnością cywilnoprawną polegającą na przeniesieniu prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, lecz było to nabycie nieruchomości przeznaczonej na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. S.D. wybrała tę formę przeniesienia własności, ponieważ w piśmie z dnia 2 marca 1988 r. nr G.III.8221/2/6/88 (poprzedzającym zawarcie aktu notarialnego) została poinformowana, że przedmiotowa działka zgodnie z decyzją lokalizacyjną z 30 kwietnia 1987r. nr UAN.III-8332/46-8/87 została przeznaczona pod osiedle mieszkaniowe [...], a wyrażenie zgody na dobrowolne jej zbycie w formie aktu notarialnego jest korzystniejsze ponieważ odszkodowanie jest wypłacane jednorazowo, natomiast w przypadku wywłaszczenia odszkodowanie wypłacane jest w ratach. Również treść aktu notarialnego potwierdza, co ustalono w postępowaniu, że wymienione działki są niezbędne pod planowaną budowę osiedla mieszkaniowego [...], a S.D. sprzedaje je w oparciu o art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Potwierdza to też zwolnienie sprzedaży nieruchomości od opłaty skarbowej. Treść protokołu z przeprowadzonych na działce nr [...] oględzin oraz dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż aktualnie przedmiotowa działka w całości stanowi teren nieużytkowany, porośnięty wysokimi trawami, częściowo zadrzewiony (samosiejki), zakrzaczony, z brakiem dostępu do drogi publicznej, nieuzbrojony w infrastrukturę techniczną, bez śladów zabudowy, co potwierdza, że na działce nr [...] nie został zrealizowany cel związany z jej wywłaszczeniem tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...]. Zgromadzony materiał dowodowy uzupełniony przez organ II instancji o decyzję z 30 kwietnia 1987 r. nr UAN.III-8332/46-8/87 o ustaleniu lokalizacji inwestycji dotyczącej budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...] z dokumentami planistycznymi potwierdza, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego [...]. Tym samym nieusprawiedliwione są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące fakt zaistniałego wywłaszczenia jaki i brak realizacji celu wywłaszczenia. Zasadnie stwierdził Sąd I instancji, iż w pełni akceptuje ustalenia orzekających w sprawie organów administracji co do braku realizacji na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania celu wywłaszczenia, co stanowi o spełnieniu przesłanek o jakich mowa w art. 136 i art. 137 u.g.n. umożliwiających ubieganie się przez spadkobierców byłego właściciela o jej zwrot. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazywanych w środku odwoławczym norm (przepisów) p.p.s.a w związku przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku. Zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Postawione zarzuty zmierzały natomiast do wykazania, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, zaś Sąd I instancji takie postępowanie organu zaakceptował. Z zarzutem tym nie można się jednak zgodzić. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd wojewódzki jednoznacznie ustalił, że tylko wniosek T.S. złożony 2 kwietnia 2020 r. wniesiony został z zachowaniem wymaganego terminu, natomiast wnioski E.M., B.K., W.D. i P.D. – jako złożone 2 grudnia 2020 r. – wniesione zostały po terminie który ostatecznie upłynął 8 lipca 2020 r. Jednocześnie w końcowym fragmencie uzasadnienia Sąd wojewódzki stwierdził, że zasadne będzie przyjęcie złożenia 2 kwietnia 2020 r. wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez T.S. w imieniu własnym oraz E.M., B.K., W.D. i P.D., co wynika także ze wskazania przez T.S. we wniosku wszystkich spadkobierców, którzy w pierwszej kolejności dziedziczyli po wywłaszczonej właścicielce S.D., tj. K.J. i W.D., po których w/w osoby są obecnie spadkobiercami. Wobec powyższego należy przyjąć, że Sąd I instancji orzekł w granicach sprawy, które to granice wyznaczają wydane w sprawie akty administracyjne – nie został zatem naruszony art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wnikliwie i dokładnie przedstawił także argumentację do wydanego rozstrzygnięcia, w związku z czym nie można też mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Podkreślić w tym miejscu należy, że w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość pisemnych motywów wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera elementów wskazanych w powołanym przepisie oraz nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan faktyczny sprawy, przedstawiono zarzuty sformułowane w skardze oraz wskazano i wyjaśniono podstawę oddalenia skargi – zostały zatem spełnione wymogi przewidziane w przywołanym przepisie. Odmienne zapatrywanie na przepisy prawa przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż pisemne motywy zaskarżonego wyroku nie odpowiadają wymogom ustawowym. Podkreślić też w tym miejscu należy, że poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź sposobu zastosowania prawa materialnego. Natomiast bez istotnego wpływu na wynik postępowania ma błędne z pewnością stwierdzenie Sądu I instancji, jak trafnie zauważyła skarżąca kasacyjnie, że "(...). Fakt niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest obecnie kwestionowany (w szczególności przez stronę skarżącą), co zasadniczo (...)." Przywoływane stanowisko Sądu wojewódzkiego jest niezgodne z treścią jednego z zarzutów zawartych w złożonej skardze do Sądu I instancji na ostateczną decyzję organu. Powyższy błąd nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Odnośnie sformułowanego w środku odwoławczym zarzutu naruszenia przez Sąd wojewódzki art. 136 ust. 3b u.g.n. w związku przywoływanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa należy przypomnieć, że na podstawie art. 209 k.c. odrębną kategorię czynności dokonywanych przez współwłaścicieli stanowią "czynności zachowawcze" służące, jak podkreśla piśmiennictwo, zachowaniu (ochronie) wspólnego prawa. Według art. 209 k.c.: "Każdy ze współwłaścicieli może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń które zmierzają do zachowania wspólnego prawa". Z powyższego wynika, że w stosunku wewnętrznym współwłaścicieli każdy ze współwłaścicieli może samodzielnie podejmować niezbędne czynności zachowawcze, równocześnie zaś, z perspektywy zewnętrznej żadna osoba trzecia nie może kwestionować czynności zachowawczych poszczególnych współwłaścicieli. Nie ulega wątpliwości, że w ramach czynności zachowawczych współwłaściciel może występować z roszczeniem windykacyjnym i negatoryjnym. Wśród dalszych czynności procesowych doktryna przykładowo wymienia wniosek o rozgraniczenie nieruchomości, pozew o ustalenie prawa własności czy wniosek o założenie księgi wieczystej. Co istotne dla rozpoznawanej sprawy przez Sąd odwoławczy, zachowawczych czynności procesowych może samodzielnie dokonywać każdy ze współwłaścicieli bez narażania się na zarzut pełnej legitymacji procesowej. Jednocześnie trzeba przy tym zauważyć, że występujący współwłaściciel nie jest przedstawicielem ustawowym pozostałych współwłaścicieli. Występuje on we własnym imieniu chociaż we wspólnym interesie (zob. E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 2018, s. 179–180). Jedyne ograniczenie w podejmowaniu czynności zachowawczej może stanowić sprzeciw pozostałych współwłaścicieli, ich większości, wyrażony względem dokonania konkretnej czynności zachowawczej (por. uchwałę SN z dnia 5 czerwca 1985 r., sygn. akt III CZP 35/85, Lex nr 3126). Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych wywodów przyjąć należy, iż złożenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w wymaganym terminie przez jednego z spadkobierców (współwłaścicieli) – w realiach niniejszej sprawy przez T.S. – ma charakter czynności zachowawczej w rozumieniu art. 209 k.c. W istocie bowiem żądanie to zmierza do odzyskania prawa własności w sytuacji wywłaszczonej uprzednio nieruchomości. Charakter tego żądania pozostaje zatem zbieżny z regulowanymi w art. 209 k.c. czynnościami zachowawczymi, które w każdym przypadku zmierzają do ochrony (zachowania) wspólnego prawa, określonej sytuacji prawnej. Z tych względów, wskazać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza art. 136 ust. 3b u.g.n. w związku z wskazywanymi w środku odwoławczym przepisami prawa, bowiem jeden z uprawnionych (T.S.) złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed terminem wygaśnięcia roszczenia, to wówczas prawo to zostaje zachowane dla pozostałych uprawnionych (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 2023 r. sygn. akt II NSNc 180/23, LEX nr 3583117. Por.: E. Bończak–Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 1050; M. Wolanin, Komentarz, [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2023, s. 940–941). Ponadto należy mieć względzie, że badane niniejszym postępowanie – "zwrotowe" – na gruncie sprawowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej jest przecież postępowaniem administracyjnym. Tym samym na organie administracji publicznej spoczywają w związku z tym określone przepisami k.p.a. obowiązki, w tym m. in. wynikające z art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 § 2 oraz art. 62 § 4 k.p.a. (Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 464–472). Odmienne stanowisko oznaczałoby akceptację również dla takiej sytuacji, w której zaniechanie organu władzy publicznej, w zakresie obowiązku określonego z art. 61 § 2 w związku z art. 61 § 4 oraz art. 9 i 10 § 1 k.p.a., rodziłoby po stronie obywatela nieodwracalne skutki. Termin określony w art. 136 ust. 7 u.g.n. ma jak wiadomo charakter terminu prawa materialnego. Z uwagi na charakter terminu, ewentualne późniejsze powoływanie się strony na brak zawiadomienia lub pouczenia, nie otwierałby stronie możliwości złożenia wniosku po terminie określonym w 136 ust. 7 u.g.n. Taka relacja organu władzy publicznej z obywatelem byłaby niedopuszczalna. Opiera się ona przecież na normach ustanowionych przez władzę publiczną. Założenie, według którego władza publiczna może ustanowić normy, których dochowanie przez obywatela jest możliwe jedynie przy pomocy organu władzy publicznej, ale jednocześnie zwalniające organ z obowiązku udzielenia obywatelowi skutecznej pomocy w tym zakresie, byłoby sprzeczne z zasadą bezpieczeństwa prawnego, wyprowadzaną z art. 2 Konstytucji RP. Nie można zwłaszcza zaaprobować sytuacji, w której organ ma potencjalne informację o osobie uprawnionej, uzyskaną w trakcie postępowania z wniosku innego współwłaściciela (spadkobiercy), ale nie powiadamia jej o postępowaniu, nie stwarza tej osobie uprawnionej możliwości przystąpienia do postępowania, a następnie uznaje, że nie dochowała ona materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku (zob. odpowiednio: uchwała NSA z dnia 9 października 2017 r. sygn. I OPS 3/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do rozpoznania sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. przez Sąd wojewódzki należy stwierdzić, że jest on zasadny. Niezależnie od powyższych rozważań pamiętać bowiem trzeba, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). W doktrynie podkreśla się, a pogląd ten należy podzielić, że celem ustanowienia zakazu reformationis in peius jest zapobieganie sytuacjom, w których strona niezadowolona z orzeczenia, jej zdaniem nieprawidłowego i niesłusznego, rezygnowałaby z jego zaskarżenia w obawie, że w razie nieuwzględnienia jej wniosków sytuacja, w której się znajduje, ulegnie jeszcze dalszemu pogorszeniu (T. Woś, Komentarz do art. 134, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 778–797; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2018, s. 351). Zakaz zmiany na niekorzyść ma eliminować obawę jednostki wnoszącej środek prawny przed ewentualnością pogorszenia jej pozycji prawnej wskutek kolejnego orzeczenia wydanego w jej sprawie i gwarantować tzw. bezpieczne przeniesienie rozpoznania sprawy do wyższej instancji (por. P. Pogonowski, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2004, s. 54. Zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2017r. sygn. akt II OSK 961/16 OSK , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Pamiętając jednocześnie, że rozstrzygnięcie sądu administracyjnego ma charakter kasatoryjny, nie można z pola widzenia tracić materialoprawnych skutków takiego orzeczenia. Uchylenie decyzji w niezasakarżonej części i tym samym pozbawienie strony przyznanego jej uprawnienia – jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej przez Sąd odwoławczy sprawie – bez jednoznacznego wskazania, że doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub czynności, stanowi naruszenie zasady reformationis in peius, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie (zob. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2019r. sygn. akt I OSK 1397/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżony wyrok Sądu wojewódzkiego jest niewątpliwie niekorzystny dla strony skarżącej kasacyjnie, gdyż odejmuje jej prawa wynikające z niezaskarżonej części ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc jej sytuacja prawna po rozpoznaniu skargi stała się zdecydowanie mniej korzystna aniżeli przed zainicjowaniem postępowania sądowego, gdy tymczasem nie powołano w zaskarżonym wyroku żadnej okoliczności, która świadczyłaby o tym, że odmowa zwrotu nieruchomości części właścicieli (spadkobierców) i związany z tym zwrot należności tytułem zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta Rzeszów wraz z umorzeniem w tym zakresie postępowania jest obarczony kwalifikowanymi wadami prawnymi. Tym samym sformułowany i umotywowany w środku odwoławczym zarzut naruszenia przez zaskarżony wyrok art. 134 § 2 p.p.s.a. jest zasadny. Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę uwzględnieni przedstawione wyżej ustalenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny – działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowo Administracyjnemu w Rzeszowie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.