II SA/Gd 740/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 28 października 2020 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji dotyczącej warunków zabudowy oddala skargę. Skarga K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2019 r., nr [..], została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 21 lutego 2019 r. K. W. wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji Wójta Gminy z dnia 21 lutego 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla terenu działki nr [..] i części działek nr [..] i [..] w obrębie geodezyjnym L. dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo - usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w tym zjazdem z drogi powiatowej. W uzasadnieniu tego wniosku skarżący wskazał, że wbrew zawartemu w punkcie 1.4. decyzji stwierdzeniu, planowana inwestycja będzie w sposób istotny oddziaływać na środowisko i zdrowie mieszkańców. W sprawie nie dokonano ustaleń dotyczących projektowanego przez inwestora parkingu i jego uciążliwości. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwe będzie prawidłowe określenie wymagań w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Decyzją z dnia 27 maja 2019 r. Wójt Gminy odmówił zmiany prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nr [..] z dni 21 lutego 2018 r., wskazując w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 155 Kpa o zmianę decyzji o warunkach zabudowy może wystąpić wnioskodawca, o czym poinformowano skarżącego pismem z dnia 29 kwietnia 2019 r. Z kolei skarżący powinien uzyskać informację o wydanej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej budynku handlowo - usługowego od poprzednich właścicieli nieruchomości. Skarżący nabył bowiem nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] w L. rok po wydaniu tej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 155 Kpa prowadzącą do wadliwej odmowy zmiany prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 lutego 2018 r. oraz naruszenie art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający zrozumienie motywów rozstrzygnięcia organu I instancji i ich merytoryczną kontrolę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Organ I instancji wadliwe bowiem stwierdził, że osobą uprawnioną do złożenia wniosku o zmianę decyzji jest jedynie wnioskodawca, w sytuacji, gdy przepis nie zawiera takich ograniczeń. W ocenie skarżącego legitymowany do złożenia wniosku jest każdy podmiot, któremu w postępowaniu przysługują prawa strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia 30 września 2019 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że inwestorem w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy była wnioskodawczyni M. G. i to na jej rzecz została wydana decyzja z dnia 21 lutego 2018 r., która następnie została przeniesiona na rzecz A. Skarżący nie był stroną tego postępowania, jednakże przysługują mu prawa strony, gdyż jest następcą prawnym strony tamtego postępowania. Kolegium podkreśliło, że decyzja uchylająca lub zmieniająca, na podstawie art. 155 Kpa, ostateczną decyzję administracyjną, na podstawie której strona nabyła prawo, może być wydana wyłącznie w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za jej zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednocześnie, Kolegium wskazało, że dysponentem postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest wnioskodawca - inwestor i to on określa zakres wniosku. Decyzja o warunkach zabudowy jest zawsze wydana na rzecz jej adresata - wnioskodawcy. Inwestorowi przysługuje również prawo do wystąpienia z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy. W konsekwencji Kolegium uznało, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku skarżącego, gdyż ocena zasadności wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia 21 lutego 2019 r. zmian decyzji ostatecznej byłaby możliwa dopiero po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Natomiast celem postępowania prowadzonego na podstawie artykułu 155 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy. Nadto Kolegium wskazało, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w uchyleniu przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium, z uwagi na treść złożonego przez skarżącego wniosku, organ I instancji powinien był, w oparciu o przepis artykułu 61a §1 Kpa, odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Ponieważ jednak organ I instancji wszczął postępowanie i odmówił zmiany decyzji, wydaną w sprawie decyzję należało uchylić a prowadzone postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe. Dlatego też Kolegium orzekło w zaskarżonej decyzji na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 oraz art. 105 § 1 Kpa. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 155 Kpa prowadzącą do wydania wadliwej decyzji zarówno przez organ I instancji poprzez odmowę zmiany prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 lutego 2018 r., jak i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 30 września 2019 r. uznającej, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodziły uzasadnione przyczyny do wznowienia postępowania, jak również nieuzasadnionego zarzutu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji ostatecznej. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i organu odwoławczego, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 155 Kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Przede wszystkim wskazać należy, że kwestia dotycząca możliwości zmiany decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisu 155 Kpa nie jest jednoznacznie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezentowany jest bowiem pogląd o niedopuszczalności złożenia wniosku o zmianę takiej decyzji na podstawie artykułu 155 Kpa (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 559/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiej zaś strony wskazuje się, że zmiana takiej decyzji w trybie art. 155 Kpa jest co do zasady dopuszczalna (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i jest to pogląd dominujący aktualnie w orzecznictwie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko akceptujące tryb z art. 155 Kpa w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Nadto, w ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom orzekających sprawie organów, brak jest podstaw do uznania legitymacji do wystąpienia z wnioskiem na podstawie artykułu 155 Kpa wyłącznie po stronie wnioskodawcy, w szczególności z tego względu, że jest on dysponentem tego postępowania. Wskazać bowiem należy, że ani przepis artykułu 155 Kpa, ani żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ograniczają możliwości złożenia wniosku o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy do osoby wnioskodawcy, aczkolwiek nie ulega wątpliwości, że dysponentem postępowania o ustalenie warunków zabudowy, wszczynanego wyłącznie na wniosek, jest właśnie wnioskodawca, który to określa kształt przyszłego zamierzenia inwestycyjnego, podlegającego weryfikacji w toku tego postępowania. W niniejszej sprawie istotne znaczenia miała natomiast okoliczność, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 Kpa może nastąpić wyłącznie w granicach tego samego stanu prawnego i faktycznego, na którą to prawidłowo wskazało Kolegium w zaskarżonej decyzji. Tymczasem skarżący wskazał na uchybienia w toku prowadzonego postępowania dotyczące niewłaściwego określenia oddziaływania zamierzonej inwestycji i domagał się dokonania ustaleń w tym zakresie tak, aby prawidłowo określić wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazując przy tym, że w sprawie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania, gdyż skarżący nabył nieruchomość już po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji i wniosek o zmianę tej decyzji jest jedyną możliwością ponownego rozważenia przesłanek wydania tej decyzji. W związku z tym wyjaśnić należy, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 155 Kpa musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli spełniać wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz nie może doprowadzić do naruszenia przez zmodyfikowaną zabudowę bądź zagospodarowanie terenu pozostałych wymagań wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 432/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jest natomiast podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2019 r., II OSK 2827/18, LEX nr 2865117). A tego właśnie w istocie domaga się w niniejszej sprawie skarżący. Tak sformułowane żądanie nie mogło być rozpatrywane w trybie przepisu art. 155 Kpa, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżona decyzja jest więc zgodna z prawem. Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł o jej oddaleniu. Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.