II OSK 2827/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 192/18 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 28 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 192/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z [...] lutego 2018 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] stycznia 2018 r. nr [...], którą odmówiono A. Z. zmiany decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] lipca 2014 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zabudowy zagrodowej: rozbudowie (w tym rozbiórce istniejącej stodoły) istniejącego budynku inwentarskiego do wielkości obsady 39 DJP, w systemie bezściółowym, z wewnętrznym zbiornikiem o pojemności 429 m3 na płynne odchody zwierzęce zlokalizowanym pod oborą oraz budowę silosu na pasze suche o pojemności 26 ton, na terenie obejmującym część działki nr [...], położonym we wsi K. B. gm. G. przy granicy z działkami nr [...] i [...]. Jak stwierdził Sąd I instancji, decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej: Kpa), o ile zostaną spełnione warunki przewidziane w tym przepisie. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest bowiem ściśle i bezwzględnie decyzją związaną, bowiem przepisy o jej wydawaniu przewidują dla organu pewne możliwości decyzyjne, zaś przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 Kpa, są regulacje zawarte w ustawie planistycznej, w szczególności w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm., dalej upzp). Mając to na uwadze należy wskazać, że kategoryczna odmowa zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowa. Nie ulega też wątpliwości, że decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających ten przymiot w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta powinna zostać wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej – nie może być dorozumiana bądź domniemana. Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że nie ma odniesienia w materiale dowodowym sprawy ustalenie SKO o wniesieniu sprzeciwu przez jedną ze stron postępowania, tj. B. K.. Istotnie, pisemny sprzeciw tej osoby znajduje się w aktach administracyjnych, jednakże został on złożony w dacie 25 września 2016 r. i do poprzedniego postępowania o zmianę warunków zabudowy, zakończonego prawomocnie wyrokiem NSA z dnia 8 listopada 2017 r. W sprawie niniejszej takiego wniosku wyrażającego sprzeciw nie wniesiono, zaś organ – nie przerzucając obowiązku uzyskania zgody na zmianę decyzji na stronę wnioskującą – powinien był o oświadczenia w sprawie zgody wystąpić do stron postępowania. Reasumując Sąd uznał, że z naruszeniem art. 155 K.p.a. odmówiono dokonania zmiany decyzji o warunkach zabudowy w sprawie niniejszej błędnie ustalając, iż element warunków zabudowy objęty wnioskiem o zmianę wynika z przepisów bezwzględnie obowiązujących wykluczających w tym konkretnym przypadku dokonanie wnioskowanej zmiany. Nastąpiło to również bez ustalenia czy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne oraz zgoda pozostałych stron postępowania. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa), poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podlegają uchyleniu, gdyż organ naruszył wskazane przepisy. Błędnie ustalono, że decyzja organu pierwszej instancji, o zmianę której wnioskował skarżący w trybie art. 155 Kpa, może zostać zmieniona, gdy nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, oraz wola pozostałych stron postępowania, czego jednak nie ustalono w sposób, który uzasadniałby wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Tymczasem faktycznie zmiana dotyczy decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jednocześnie brak jest zgody na zmianę wyrażoną przez jedną ze stron postępowania wyrażoną na piśmie. Analiza inwestycji stanowiąca załącznik do decyzji określa parametry inwestycji odmienne od zamierzonej zmiany, a za zmianą nie przemawia uzasadniony interes społeczny, gdyż proponowane zmianą rozwiązanie jest mniej korzystne dla otoczenia. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 3.3. W pierwszej kolejności konieczne jest ogólne spojrzenie na art. 155 Kpa i cel jakiemu ma ten przepis służyć. Możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kpa należy do trybów nadzwyczajnych, które zgodnie z ustawą pozwalają zmodyfikować decyzję zgodnie z wolą stron w zakresie, w którym taka modyfikacja jest możliwa, jak również pozwalają zweryfikować decyzję, która formalnie obowiązuje, ale obiektywnie jest nieprawidłowa. Celem postępowania administracyjnego jest wydanie prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli rozstrzygnięcie nie jest prawidłowe, nie jest zgodne z prawem, możliwe jest jego wzruszenie (por. wyrok NSA z 24 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1439/07). 3.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył art. 155 Kpa i dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu. Stanowisko Kolegium o generalnej niedopuszczalności zmiany decyzji o warunkach zabudowy jest nieprawidłowe, na co słusznie wskazał Sąd I instancji. W ramach ustaleń decyzji o warunkach zabudowy są elementy, których określenie pozostaje w zakresie władzy dyskrecjonalnej organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone m. in. w wyrokach NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 828/11 oraz z 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 Kpa w oznaczonym zakresie. 3.5. Oczywiście brak jest podstaw aby w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 Kpa dokonywać ponownej analizy urbanistycznej, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego i w zasadzie doprowadziłoby to do wydania nowego rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy. Jednakże, tak jak w przedmiotowej sprawie, modyfikacja szczegółowego zapisu takiej decyzji, jak jest zmiana systemu przetrzymywania zwierząt z bezściółkowego ze zbiornikiem na system ściółkowy bez zbiornika, mieści się w granicach art. 155 Kpa. Przy tym istotne znacznie dla sprawy ma to, że decyzja dotyczy budownictwa zagrodowego, w odniesieniu do której zgodnie z art. 61 ust. 4 upzp nie stosuje się wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. 3.6. Podzielić też należy w całości pogląd Sądu I instancji, że uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji musi nastąpić w ramach tego konkretnego postępowania wywołanego wnioskiem o zmianę decyzji. W szczególności, że w przedmiotowej sprawie żądanie zmiany dotyczyło określonego parametru. Dlatego też prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że sprzeciw wyrażony przez B. K. w innym postępowaniu, nie uzasadniał automatycznie wydania decyzji odmownej. Sprzeciw nie może mieć bowiem charakteru dorozumianego ani domniemanego. 3.7. Tym samym, nie przesądzając wyniku postępowania, Kolegium powinno jeszcze raz rozpoznać sprawę tak, aby wypełnić wymogi określone w art. 155 Kpa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.