II OSK 932/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1885/20 w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. S. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 10 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1885/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z 29 lipca 2020 r., znak DON.7200.70.2020.ABL, w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, w pkt I. uchylił zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie, pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta Rybnika ("PINB") decyzją z 28 maja 2019 r., nr 93/2019, znak: NB-71430/52/18, nakazał B. S. rozbiórkę ogrodzenia części działki nr [...] od strony ul. [...] w R. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŚWINB") decyzją z 18 grudnia 2019 r., znak: WINB-WOA.7721.305.2019.PZ, utrzymał w mocy w/w decyzję nakazową PINB. B. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r., składając wniosek do tegoż organu. GINB pismem z 7 maja 2020 r. zawiadomił stronę o wszczęciu na jej wniosek postępowania nieważnościowego, które następnie postanowieniem z 1 czerwca 2020 r., znak: DON.7200.70.2020.ABL, organ centralny zawiesił z urzędu, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. Dalej w wyroku VII SA/Wa 1885/20 przywołano, że B. S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z 1 czerwca 2020 r., po rozpatrzeniu tego wniosku, opisanym na wstępie postanowieniem organ centralny uznał, iż nie zachodziły przesłanki do uchylenia własnego postanowienia wydanego w I instancji. Zdaniem organu istnieje związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem sądowym, a postępowaniem administracyjnym, ponieważ oba te postępowania dotyczą tej samej decyzji ŚWINB. Mając na uwadze to, że postępowanie sądowe zostało wszczęte w związku z wniesieniem na decyzję ŚWINB skargi, jeszcze przed zainicjowaniem postępowania nieważnościowego z wniosku strony, należało zawiesić postępowanie administracyjne na mocy art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.). W ocenie GINB brak było podstaw, by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które faktycznie uruchomione zostało po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. W konsekwencji GINB postanowieniem z 29 lipca 2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z 1 czerwca 2020 r. Kolejno w wyroku VII SA/Wa 1885/20 wskazano, że skargę na powyższe postanowienie GINB złożyła B.S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 11, art. 61 § 3, art. 65 § 1, art. 65 § 2 K.p.a. w zw. z art. 56 Ppsa, art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Wniosła o uchylenie obu postanowień GINB oraz "stwierdzenie rażącego naruszenia prawa" i zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że GINB całkowicie pomija i ignoruje fakt wpływu w dniu 25 marca 2020 r. do organu wojewódzkiego wniosku skarżącej złożonego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji nakazowej PINB. Skarżąca wywodziła, że datą wszczęcia postępowania nieważnościowego jest dzień 25 marca 2020 r., skarga do WSA w Gliwicach wpłynęła do ŚWINB w dniu 6 kwietnia 2020 r., a więc 12 dni po wszczęciu postępowania nieważnościowego. W ocenie skarżącej, skarga do WSA w Gliwicach wniesiona została po dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 K.p.a. W skardze eksponowano, że zgodnie z art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa), to postępowanie sądowe powinno ulec zawieszeniu, a nie postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Skarżąca wniosła replikę do odpowiedzi na skargę. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie uwzględnił skargę uchylając obydwa postanowienia GINB. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zgodnie z którym "w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w przypadku zbiegu postępowania nadzwyczajnego administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, pierwszeństwo przysługuje temu pierwszemu, jednakże pod warunkiem, iż zostało ono wszczęte uprzednio, tj. przed skutecznym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego. W ocenie tegoż sądu taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji ŚWINB wpłynął do tego organu w dniu 25 marca 2020 r., a skarga do WSA w Gliwicach – w dniu 6 kwietnia 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, WSA w Warszawie uznał, że właściwy w sprawie organ – GINB – powinien prowadzić postępowanie odnośnie do stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego, zaś WSA w Gliwicach powinien zawiesić postępowanie sądowe na podstawie art. 56 Ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzuca się, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania tj.: I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 56 Ppsa w zw. z art. 61 § 3 K.p.a., polegające na niezasadnym przyjęciu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r., zostało wszczęte przed wniesieniem skargi na tę decyzję, a tym samym uznaniu, że zastosowanie winien znaleźć art. 56 Ppsa; II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na niezasadnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne związane z wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję administracyjną objętą również wnioskiem o stwierdzenie jej nieważności i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia GINB z 1 czerwca 2020 r., podczas gdy postanowienia te były prawidłowe, a skarga winna ulec oddaleniu. III. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez wewnętrzną sprzeczność w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji poprzez jednoczesne przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania jest data wniesienia wniosku do organu właściwego oraz że datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. jest dzień wniesienia wniosku do tego organu. Wskazując na powyższe podstawy, wnosi się o: 1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa, oświadczono o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie organu centralnego okoliczności, że wniosek B. S. nie był dotknięty brakami formalnymi, nie był niedopuszczalny z przyczyny podmiotowych i przedmiotowych i nie zachodziły "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., nie mogą powodować przyjęcia, że datą wszczęcia postępowania jest 25 marca 2020 r., (data wpływu wniosku do ŚWINB). Zdaniem GINB organ wojewódzki nie był organem właściwym w sprawie i nie mógł dokonać oceny czy ww. okoliczności wskazane przez sąd pierwszej instancji zaistniały czy też nie. Dopiero z chwilą wpływu wniosku strony do organu właściwego, tj. do GINB, możliwe było dokonanie oceny czy zachodzą ww. okoliczności. Stwierdzenie ich niezaistnienia nie może powodować, że datą wszczęcia postępowania jest data wpływu podania do organu niewłaściwego, a nie data wpływu do organu właściwego. W związku z powyższym – w ocenie skarżącego kasacyjnie organu centralnego – datą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego był dzień 10 kwietnia 2020 r., (data wpływu wniosku do GINB), nie zaś jak przyjął sąd pierwszej instancji 25 marca 2020 r. (data wpływu wniosku do ŚWINB). Skoro zatem postępowanie sądowe zostało wszczęte 6 kwietnia 2020 r., to postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji zostało wszczęte później. Tym samym sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 56 Ppsa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie GINB naruszenie przez WSA w Warszawie przepisów postępowania wskazanych w podstawie kasacyjnej miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, ponieważ doprowadziło do uchylenia prawidłowych postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w oznaczonym terminie, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. A. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 56 Ppsa. Ten drugi przepis określa, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Niesporne jest, że B.S. zwróciła się z podaniem o stwierdzenie nieważności decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r., składając w tej sprawie żądanie, które wpłynęło do tegoż organu w dniu 25 marca 2020 r. Żądanie to organ wojewódzki przekazał wg właściwości do GINB, jego wpływ został odnotowany w organie centralnym w dniu 10 kwietnia 2020 r. B. S. zarazem w dniu 6 kwietnia 2020 r. wniosła skargę sądowoadministracyjną na tę samą decyzję ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. W tych okolicznościach GINB zawieszając postępowanie nieważnościowe i utrzymując w mocy własne postanowienie wydane w I instancji w tej kwestii, uznał iż wcześniej zostało wszczęte postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej samej decyzji, co postępowanie nieważnościowe, a to obligowało właściwy w sprawie organ centralny – w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – do zawieszenia postępowania nieważnościowego. WSA w Warszawie stanowiska tego nie podzielił i powołując się na konieczność uwzględnienie treści art. 56 Ppsa uznał, iż wcześniej wszczęte zostało postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące tej samej decyzji, objętej także postępowaniem nieważnościowym, a w konsekwencji uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie wydane w I instancji. Stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe. B. Trafnie skarżący kasacyjnie organ centralny zarzuca sądowi pierwszej instancji niezasadne przyjęcie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. zostało wszczęte przed wniesieniem skargi sądowoadministracyjnej na tę decyzję. Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę wadliwie doszedł do wniosku, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 56 Ppsa, wedle którego "W razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". Ta wadliwość spowodowana była błędnym uznaniem, że postępowanie nieważnościowe względem decyzji ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. zostało wszczęte w dniu 25 marca 2020 r., tj. w dniu wpływu żądania skarżącej do organu wojewódzkiego. Niesporne wszak jest, że żądanie B. S. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji zostało wniesione do organu niewłaściwego. Z art. 157 § 1 K.p.a. wynika reguła, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Respektując nakaz przestrzegania właściwości z urzędu (art. 19 K.p.a.) ŚWINB w dniu 8 kwietnia 2020 r. przekazał wniosek strony do GINB, a nie jest kwestionowane, że wpływ tego żądania odnotowano w organie centralnym w dniu 10 kwietnia 2020 r. Niesporne przy tym jest, że B. S. w dniu 6 kwietnia 2020 r. wniosła skargę do WSA w Gliwicach na tę samą decyzję ŚWINB, objętą żądaniem stwierdzenia jej nieważności. Zatem skarga na tę samą decyzję została wniesiona wcześniej, niż wpłynęło podanie do właściwego organu o weryfikacje tej samej decyzji w trybie nadzwyczajnym. C. Nietrafnie sąd pierwszej instancji w tych okolicznościach doszedł do wniosku, że organ centralny zawieszając postepowanie nieważnościowe błędnie powoływał się na normę art. 56 Ppsa i dopuścił się naruszenia art. 61 § 3 K.p.a., z którego wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi. Zdaniem Sądu Naczelnego w tym składzie, ocena zasadności skargi wymaga uwzględnienia wynikającego z art. 19 K.p.a. nakazu przestrzegania z urzędu przez organy administracji publicznej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oznacza to, że prawidłowa jest taka wykładnia art. 61 § 3 K.p.a., wedle której datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi właściwemu w sprawie, nie zaś jakiemukolwiek organowi administracji publicznej. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez właściwy organ, co odpowiada regule określonej w art. 35 § 3 K.p.a. Przeszkody w takim odczytaniu sensu art. 61 § 3 K.p.a. nie stanowi regulacja zawarta w art. 65 § 2 K.p.a., gwarantująca zachowanie terminu, nawet w przypadku wniesienia podania – przed upływem tegoż terminu – do organu niewłaściwego. D. Odmiennego stanowiska w rozważanej kwestii prawnej, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2014/15, Sąd w tym składzie nie podziela. E. Słusznie w piśmiennictwie wskazuje się, że gdyby o dacie wszczęcia postępowania decydować miał dzień doręczenia żądania dowolnemu organowi administracji, a żądanie doręczone zostało organowi niewłaściwemu, przewidziany przez prawo termin do załatwienia sprawy obejmowałby również okres, w którym organ właściwy w sprawie nie mógłby podjąć czynności zmierzających do załatwienia sprawy (por. Z. R. Kmiecik, w: Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, TOM II Część 4, redakcja naukowa C. Martysz, System Prawa Administracyjnego Procesowego, redaktorzy naczelni G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2021, s. 84). W opracowaniach komentarzowych do K.p.a. afirmowane jest stanowisko, wedle którego art. 61 § 3 K.p.a. regulujący datę wszczęcia postępowania sądowego na żądanie strony winien być rozumiany w ten sposób, że przez dzień doręczenia żądania organowi należy rozumieć dzień wpływu podania zawierającego żądanie do kancelarii właściwego organu (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 377; A. Matan, w: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 514). Prawnie znaczącą datą jest moment wpływu podania do organu właściwego do załatwienia sprawy (por. J. Wegner, w: Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, redakcja naukowa Z. Kmieciak, W. Chróścielewski, Warszawa 2019, s. 383). Poglądy te w pełni podziela Sąd Naczelny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. F. Paradoksalnie, stanowisko powyżej wyłuszczone przywołał sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku (s. 5 uzasadnienia ostatni akapit), jednakowoż nie uwzględnił go w realiach kontrolowanej sprawy, w tym aspekcie słuszny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, albowiem uzasadnienie kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku jest częściowo wewnętrznie sprzeczne. G. Bezsporne jest, że postępowanie sądowe wszczyna wniesienie skargi. Przez wniesienie skargi do sądu, o jakim mowa w art. 56 Ppsa in principio rozumieć należy w praktyce jej wpływ w skarżonym organie, za pośrednictwem którego – co do reguły – wnosi się skargę sądowoadministracyjną (art. 54 § 1 Ppsa). W okolicznościach kontrolowanej sprawy skarga B. S. na decyzję ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. została odnotowana w tym organie w dniu 6 kwietnia 2020 r. Z tym zatem dniem zostało wszczęte postępowanie sądowe. Z kolei żądanie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji tej samej strony wpłynęło do właściwego organu – GINB – dopiero w dniu 10 kwietnia 2020 r., po przekazaniu go wg właściwości przez organ stopnia wojewódzkiego. Zatem nieuprawnione było przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że postępowanie nieważnościowe wobec tej samej decyzji objętej skargą sądowoadministracyjną, toczyło się od 25 marca 2010 r., tj. od dnia wpływu żądania stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. Skoro wcześniejszym jest postępowanie sądowe zainicjowane skargą B. S., to GINB konstatując tę okoliczność, słusznie uznał, iż w postępowaniu nieważnościowym zachodzi przesłanka zagadnienia wstępnego z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., nakazująca mu zawieszenie postępowania. Utrzymując w mocy własne postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nieważnościowego organ centralny – wbrew wywodom skargi w tej sprawie nietrafnie zaakceptowanym zaskarżonym wyrokiem – nie naruszył przepisów art. 61 § 3 K.p.a. i art. 56 Ppsa. Tym samym chybione było uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia wydanego w I instancji z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Postępowanie ze skargi B. S. przed WSA w Gliwicach na decyzję ŚWINB z 18 grudnia 2019 r. ma charakter zagadnienia wstępnego wobec postępowania nieważnościowego wszczętego później na żądanie tej strony, zatem postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym trafnie zostało przez GINB zawieszone. H. Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, należało – działając na podstawie art. 188 Ppsa – uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę jako nieuzasadnioną (art. 151 Ppsa). I. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.