VII SA/Wa 1885/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Artur Kuś (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z [...] lipca 2020 r. znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta R. (dalej: "PINB") decyzją z [...] maja 2019 r., nr [...], znak: [...], nakazał Pani B. S. rozbiórkę ogrodzenia części działki nr [...] od strony ul. [...] w R. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z [...] grudnia 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] maja 2019 r. Pani B. S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2019 r. Pismem z 7 maja 2020 r., znak: [...], GUNB zawiadomił stronę o wszczęciu na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] grudnia 2019 r. Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], GINB zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek Pani B. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2019 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na tę decyzję. Pani B. S. złożyła wniosek z 23 czerwca 2020 r. (uzupełniony pismem z 12 lipca 2020 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] czerwca 2020 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, GINB stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia z [...] czerwca 2020 r. Zdaniem GINB istnieje związek przyczynowy pomiędzy postępowaniem sądowym, a postępowaniem administracyjnym, ponieważ oba te postępowania dotyczą tej samej decyzji WINB. Mając na uwadze to, że postępowanie sądowe co do decyzji z [...] grudnia 2019 r. zostało wszczęte, w związku z wniesieniem na nią skargi (data wpływu skargi do WINB 6 kwietnia 2020 r.), jeszcze przed zainicjowaniem postępowania nieważnościowego z wniosku skarżącej (data wpływu wniosku do GUNB: 10 kwietnia 2020 r.), należało zawiesić to postępowanie administracyjne na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w celu zapobieżenia dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowego. W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17). Załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie bowiem możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być traktowane tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. W związku z wniesieniem skargi do sądu administracyjnego zawiązuje się tzw. stosunek sądowoadministracyjny. Wyłącza to możliwość podejmowania przez organy administracji, w tym GINB, jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. Natomiast zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), orzeczenie prawomocne będzie wiązało nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym, brak było podstaw by dawać pierwszeństwo postępowaniu administracyjnemu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, które faktycznie uruchomione zostało po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki obligujące organ do zawieszenia - z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - wszczętego postępowania nieważnościowego, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. 2. Skargę na powyższe postanowienie GINB złożyła Pani B. S. i zarzuciła naruszenie art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. art. 61 § 3 k.p.a., art. 65 § 1 k.p.a., art. 65 § 2 k.p.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosła o uchylenie postanowień GINB oraz stwierdzenie rażącego naruszenia prawa i zasądzenie kosztów postepowania. W uzasadnieniu wskazała, że GINB całkowicie pomija i ignoruje fakt wpływu w dniu 25 marca 2020 r. do WINB wniosku B. S. z 24 marca 2020 r. złożonego w trybie art.156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] grudnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB nr [...] z [...] maja 2019 r. Datą wszczęcia postępowania nieważnościowego jest dzień [...] marca 2020 r. a skarga do WSA Gliwice wpłynęła do WINB w dniu 6 kwietnia 2020 r., a więc 12 dni po wszczęciu postępowania nieważnościowego. W skardze wskazała na brzmienie przepisów art. 61 § 3 k.p.a. i art. 56 p.p.s.a. W ocenie Skarżącej, skarga do WSA w Gliwicach wniesiona została po dacie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Zgodnie zatem z art. 56 p.p.s.a., który jest regulacją szczególną wynikającą z pierwszeństwa drogi postępowania administracyjnego - postępowanie sądowe powinno ulec zawieszeniu a nie postępowanie administracyjne. 3. W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał argumentację i wniósł o jej oddalenie. 4. Skarżąca pismem z 6 listopada 2020 r. wniosła replikę do odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, które z równolegle toczących się postępowań (administracyjne czy sądowe) powinno zostać zawieszone w sytuacji, gdy jednocześnie zostały zainicjowane zarówno postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności (tj. nadzwyczajne postępowanie administracyjne) jak i postępowanie przed sądem administracyjnym w sprawie dotyczącej tej samej decyzji administracyjnej. Aby odpowiedzieć na to pytanie, wskazać trzeba na stan faktyczny mający istotne znaczenie dla niniejszej sprawy: - PINB decyzją z [...] maja 2019 r. nakazał Pani B. S. rozbiórkę ogrodzenia części działki we wskazanej w decyzji lokalizacji; - WINB decyzją z [...] grudnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję PINB z [...] maja 2019 r.; - Pani B. S. we wniosku z 24 marca 2020 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] grudnia 2019 r. (data wpływu wniosku do organu – 25 marca 2020 r.; potwierdzenie wpływu w aktach sprawy); - w dniu 6 kwietnia 2020 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję do WSA w Gliwicach (data wpływu do WINB – 6 kwietnia 2020 r., skarga wraz z odpowiedzią została przesłana do WSA w Gliwicach 16 kwietnia 2020 r.); - pismem z 8 kwietnia 2020 r. WINB przekazał GINB wniosek Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji; - pismem z 7 maja 2020 r., znak: [...], GUNB zawiadomił stronę o wszczęciu na jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] grudnia 2019 r.; - postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., znak: [...], GINB zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek Pani B. S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu wojewódzkiego z [...] grudnia 2019 r., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie skargi na tę decyzję; - Pani B. S.złożyła wniosek z 23 czerwca 2020 r., uzupełniony pismem z 12 lipca 2020 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] czerwca 2020 r. - GINB zaskarżonym postanowieniem z [...] lipca 2020 r. utrzymał w mocy własne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. 2. Biorąc pod uwagę powyższe, należy wskazać na dwa istotne w niniejszej sprawie zdarzenia i ich daty: a) wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu 25 marca 2020 r.; b) skarga do WSA w Gliwicach wpłynęła w dniu 6 kwietnia 2020 r.; datą wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi administracji publicznej, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (por. postanowienie WSA w Łodzi z 18 października 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 874/18). Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek o stwierdzenie nieważności wpłyną w pierwszej kolejności do organu a dopiero później została złożona skarga do sądu administracyjnego. 3. W takiej sytuacji wskazać należy na przepisy prawa, które maja zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem postępowanie administracyjne wszczyna niewadliwy formalnie wniosek złożony przez legitymowany do tego podmiot. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania (por. wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 24/08). Przepis art. 61 § 3 k.p.a. stanowi jasno, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W odniesieniu do art. 61 § 3 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek strony zostaje nadany u operatora pocztowego, jeśli to za jego pomocą jest składany w organie, bowiem decydująca jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek (żądanie) wpływa do organu administracji publicznej. Dopiero bowiem z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materializować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. Trzeba jednak zaznaczyć, że dotyczy to tylko żądań w zakresie spraw objętych regulacjami k.p.a. Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie o charakterze np. cywilnoprawnym nie wywoła skutku określonego art. 61 § 3 k.p.a. W związku z tym za datę wszczęcia postępowania należy uznać datę doręczenia żądania temu organowi, który jest właściwy do prowadzenia i załatwienia sprawy. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, co odpowiada regule określonej w art. 35 § 3 k.p.a. Przesądzenie w art. 61 § 3 k.p.a., że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, nie oznacza, że wszczęcie postępowania w każdym przypadku następuje z mocy prawa. Nie można w powyższej kwestii oprzeć się wyłącznie na art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., a konieczne jest uwzględnienie także rozwiązań zawartych w innych przepisach k.p.a., z których wynika, że nie każde żądanie wywołuje skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 26 lipca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 37/17). Przepisu art. 61 § 3 k.p.a. nie można rozumieć też tak, że każde podanie (pismo) wszczyna automatycznie postępowanie - nawet, jeśli posiada ewidentnie braki formalne (art. 64 § 2 k.p.a. – por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20), czy też w sposób oczywisty jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2487/19) albo też zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób "oczywisty" stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 449/18). W niniejszej sprawie takie sytuacje jednak nie wystąpiły. To adresat decyzji rozbiórkowej (B. S.) wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca miała "interes prawny" oraz, że mogła być "stroną" postępowania nieważnościowego. Wskazane powyżej przeszkody w postaci braku "oczywistości" wniosku o wszczęcie postępowanie również nie wystąpiły. Zatem w niniejszej sprawie nie można twierdzić, że ma zastosowanie uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. (sygn. akt II GPS 1/17), zgodnie z którą w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego – gdyż to postępowanie administracyjne (w trybie nadzwyczajnym) zostało wszczęte przed postępowaniem sądowoadministracyjnym. Zatem w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 56 p.p.s.a., zgodnie z którym "w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu". W przypadku zbiegu postępowania nadzwyczajnego administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, pierwszeństwo przysługuje temu pierwszemu, jednakże pod warunkiem, że zostało ono wszczęte uprzednio, tj. przed skutecznym wniesieniem skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 20 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 584/19). Przepis art. 56 p.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3305/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 25 marca 2020 r. a skarga do WSA w Gliwicach – w dniu 6 kwietnia 2020 r. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, właściwy organ (GINB) powinien prowadzić postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji zaś WSA w Gliwicach powinien zawiesić postępowanie sądowe (na podstawie art. 56 p.p.s.a.). Zatem zasadne były zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz art. 61 § 3 k.p.a. w zw. z art. 56 p.p.s.a. 4. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.