II SA/Wa 3239/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant starszy referent Magdalena Frąckiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w W. z dnia [...] czerwca 2021 r. (bez numeru) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Partia polityczna Solidarna Polska z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. (bez numeru), powołując w podstawie art. 9 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 2 statutu Solidarnej Polski, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2116), zwanej dalej u.d.i.p., odmówiła udzielenia informacji, o której udzielenie, jako informacji publicznej Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] wniosło pismem z dnia [...] września 2020 roku. W uzasadnieniu partia polityczna wskazała, że Stowarzyszenie pismem z dnia [...] września 2020 r. wniosło do partii politycznej Solidarna Polska o udostępnienie umowy koalicyjnej podpisanej w dniu [...] września 2020 roku na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Solidarna Polska podniosła, że partie polityczne co do zasady są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej, na co wskazuje wyrok NSA z 25 września 2018 r. sygn.. akt I OSK 682/18, szczególnie w zakresie finansowania partii, co potwierdził wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt 1 OSK 2497/16. Jednakże w przedmiotowej sytuacji, jak wskazała partia polityczna, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Partia polityczna wskazała, że informacja, której udostępnienia żąda strona nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.d.i.p., przez co udostępnienie jej nie jest możliwe. Solidarna Polska podniosła m.in., że umowa koalicyjna nie stanowi informacji publicznej, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna. Wykazuje ona bowiem, jak podano, cechy dokumentu wewnętrznego, a ten, jak wskazuje Komentarz do u.d.i.p. nie stanowi informacji publicznej, którą można ujawnić (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 6.). Wskazano też m.in., że nieobjęcie dokumentu wewnętrznego zakresem u.d.i.p. potwierdza również WSA w Warszawie z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 717/13, wskazując, że "Należy podkreślić, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi." Wskazano, że nie można uznać, aby umowa pomiędzy podmiotami niepełniącymi funkcji publicznych była czymś więcej, niż tylko dokumentem wewnętrznym, który roboczo służy do ustalenia stosunków między partiami koalicyjnymi. Partia polityczna powołała się też na wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10. Partia stwierdziła, że nawet w przypadku, gdyby umowa koalicyjna dotyczyła spraw publicznych, takich jak np. obsada personalna kierowniczych stanowisk w państwie, to powoływanie konkretnych osób na konkretne stanowiska, jest uregulowane prawem powszechnie obowiązującym. Solidarna Polska podniosła, że z tego względu wszelkie kwestie, które uzgadniają pomiędzy sobą partie należące do koalicji sprawującej władzę stanowią materię strategii i taktyki politycznej, a ta nie stanowi informacji publicznej, ponadto umowa koalicyjna dotyczy sfery zamierzeń i planów, które nie mogą zostać wyegzekwowane np. na podstawie tytułu wykonawczego wydanego przez sąd, nie zaś faktów. Zatem należy uznać, że w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, którą szeroko rozważana była w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 czerwicą 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 113/16, podtrzymana następnie przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2721/16. Solidarna Polska raz jeszcze wskazała, że umowa koalicyjna nie może stanowić informacji publicznej, bowiem jest to wyłącznie dokument wewnętrzny. Podniesiono, że niewątpliwie zgodny cel i zamiar stron stanowiło robocze ustalenie działań o charakterze strategii politycznej, a nie istniejących faktów, co do stanu spraw publicznych. Decyzja partii politycznej Solidarna Polska z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. (bez numeru) stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...]. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucił naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. art. 1 ust. 1 i art. 14 ust. u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na przewidziane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej przesłanki wyrażone w art. 5 ust. 2 tejże ustawy oraz brak wskazania w jakim zakresie art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy o Partiach politycznych stanowi samodzielną podstawę do odmowy udostępnienia informacji zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - tajemnicą ustawowo chronioną. W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że wskazany w decyzji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jest przepisem dotyczącym kwestii proceduralnych - nie stanowi materialno-prawnej przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarżący podniósł też, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie jest powiązane z przywołanymi podstawami prawnymi zatem nie sposób sporządzić prawidłowo i uzasadnić skargi. Partia polityczna wskazuje w uzasadnieniu na wyroki sądów, stanowiska doktryny, które nie mają związku z przesłankami odmowy udostępnienia informacji publicznej. Stowarzyszenie wskazało przy tym, że samo wydanie decyzji na podstawie u.d.i.p. przesądza o tym, że sam organ uznał publiczny charakter wnioskowanej informacji. Nie można wydać decyzji jeżeli wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Partia polityczna Solidarna Polska w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Solidarna Polska podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wskazała, że skarga jest niezasadna i jako taka powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest dopuszczalna i podlegała uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadą nieważności, albowiem wydana została po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] września 2020 r. (złożonego w drodze "zwykłej" poczty elektronicznej), który nie zawierał podpisu osób upoważnionych do działania w imieniu Stowarzyszenia. Wniosek ten nie mógł tym samym wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślenia wymaga, że zasadniczo wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom (także formalnym), albowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. i na tym etapie, na jakim następuje udostępnienie informacji publicznej, a zatem dokonanie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów k.p.a. Jednakże, wówczas, gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p., zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a zatem zamierza wydać akt administracyjny, do którego stosuje się k.p.a., obowiązany jest zbadać, czy wniosek wszczynający to postępowanie jest podpisany i czy nie zawiera innych braków formalnych (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 570/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmowa udostępnienia informacji publicznej wiąże się z koniecznością dysponowania przez organ wnioskiem, który spełnia wymogi formalne, w tym zawiera podpis (art. 63 § 3, § 3a k.p.a.). Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1002/09, iż Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego), oczywiście po wezwaniu przez podmiot rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej do jego uzupełnienia w wyznaczonym terminie, powoduje, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. można bowiem wydać tylko wówczas, gdy podmiot zobowiązany dysponuje podaniem spełniającym wymogi określone w art. 63 k.p.a. Tylko wówczas uzasadnione jest – z punktu widzenia istoty dostępu do informacji publicznej (założeniem ustawodawcy było niezwłoczne udostępnienie żądanej informacji bądź udostępnienie jej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni) oraz na gruncie procedury administracyjnej – wydanie kwalifikowanego aktu, jakim jest decyzja. W sytuacji bowiem, gdy udostępnienie informacji publicznej może nastąpić niezwłocznie (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) ustawodawca nie wymaga nawet pisemnego wniosku. Odmowa jednak udostępnienia informacji publicznej wiąże się z koniecznością dysponowania przez organ wnioskiem, który spełnia wymogi formalne, w tym zawiera podpis (art. 63 § 3, § 3a k.p.a.). W sprawie niniejszej partia polityczna Solidarna Polska nie wypełniła wymogów dotyczących wezwania wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku (e-mail) z dnia [...] września 2020 r. w postaci podpisów osób uprawnionych do reprezentowania Stowarzyszenia. W konsekwencji wydała decyzję z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p.), (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2534/20). Jeśli partia polityczna ponownie rozpoznając sprawę zmierzała będzie do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, obowiązana będzie wezwać Stowarzyszenie, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do podpisania wniosku z dnia [...] września 2020 r. przez osobę uprawnioną (osoby uprawnione). Wobec stwierdzonego rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego, za przedwczesne uznać należało odniesienie się do zarzutów skargi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie drugim wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 200 zł. ----------------------- 2