II SA/Wa 2534/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w W. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Telewizja Polska S.A. z siedzibą w W. wydała w dniu [...] października 2020 r. decyzję nr [...], którą na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odmówiła udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. w zakresie informacji o imionach i nazwiskach autorów pytań, które zadano kandydatom na Prezydenta RP w trakcie debaty organizowanej przez TVP dnia [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadmienił, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy Prawo prasowe autorowi materiału prasowego przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swego nazwiska. Telewizja Polska S.A. w W. stwierdziła, że pytania, które zadano kandydatom na Prezydenta RP w trakcie debaty organizowanej przez TVP dnia [...] czerwca 2020 r. są materiałem prasowym, a ich autorowi przysługuje prawo zachowania w tajemnicy swojego imienia i nazwiska. W związku z tym z uwagi na ochronę prywatności organ odmówił udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie. Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] października 2020 r. Stowarzyszenie zarzuciło organowi naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuprawnione ograniczenie prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę wskazaną w art. 15 ust. 1 ustawy - Prawo prasowe, podczas gdy nie zaszła podstawa do takiego ograniczenia. Skarżący wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest błędne. Organ powołuje się na dwie wykluczające się podstawy ograniczenia prawa do informacji. Ochrona wynikająca z Prawa prasowego jest bowiem czymś odrębnym od ochrony prawa do prywatności osoby fizycznej. Pierwsza ma gwarantować wolność prasy i urzeczywistnianie prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Z kolei prawo do ochrony prywatności wynika z art. 47 Konstytucji RP. Stanowisko organu jest zatem wewnętrznie sprzeczne. Skarżący stwierdził ponadto, że niezasadne było przywołanie przez organ art. 15 ust. 1 Prawa prasowego jako podstawy ograniczenia prawa do informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło, iż w orzecznictwie wskazuje się, że do uznania danego materiału za prasowy konieczne jest wykazanie, że został on opublikowany bądź przekazany do opublikowania prasie. Ochrona wynikająca z art. 15 ust. 1 Prawa prasowego przysługuje właśnie autorowi materiału, który można zakwalifikować jako materiał prasowy. Nie sposób uznać przygotowanych na debatę prezydencką pytań za "materiał prasowy". Przede wszystkim przedmiotowe pytania nie zostały opublikowane na łamach prasy, nie zostały sporządzone w celu takiej publikacji, a powstały wyłącznie w celu przedstawienia obywatelom politycznych zamierzeń kandydatów na urząd Prezydenta RP. Nie miały formy obrazu o charakterze informacyjnym, publicystycznym, dokumentalnym, ani jakimkolwiek innym. Nie spełniają żadnego definicyjnego wymogu, który pozwoliłby uznać je za "materiał prasowy", nawet biorąc pod uwagę dyrektywę szerokiego traktowania prasy. W ocenie Stowarzyszenia art. 15 ust. 1 Prawa prasowego nie ma zastosowania na gruncie niniejszej sprawy, ponieważ przedmiotem sprawy nie jest materiał prasowy. Transmitowane za pośrednictwem telewizji publicznej debaty prezydenckie mają istotny wpływ na życie publiczne, jako że przy ich pomocy poszczególni kandydaci mogą przekonać wyborców do głosowania na siebie. To, jakich udzielają odpowiedzi i na jakie pytanie, ma duże znaczenie w tym procesie. Tym bardziej istotne jest zatem, by utrzymywać jawność i przejrzystość organizacji takich debat, a w szczególności tego, kto je przygotowywał. Dzięki temu możliwe będzie zagwarantowanie bezstronności telewizji publicznej wobec kandydatów i zminimalizowanie ryzyka przedstawienia stronniczych pytań, przygotowanych "pod" konkretnego kandydata. Udostępnienie wnioskowanej informacji ma zatem istotne znaczenie dla jawności debaty publicznej i prawidłowego funkcjonowania demokracji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. Telewizja Polska S.A. odmówiła udostępnienia Stowarzyszeniu [...] wnioskowanej informacji publicznej ze względu na prawo zachowania w tajemnicy autora materiału prasowego. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje miały walor informacji publicznej. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w u.d.i.p. Kontrolując legalność wydanej w sprawie decyzji, jak również postępowania, w której zapadła, Sąd stwierdził, że są one obarczona wadą nieważności, bowiem decyzja Telewizji Polskiej S.A wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu osób upoważnionych do działania w imieniu Stowarzyszenia, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, publ. CBOSA). Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18 publ. CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania w realia kontrolowanej sprawy, zauważyć należało, że wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2020 r. został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez osoby upoważnione do reprezentowania Stowarzyszenia ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. W tej sytuacji uznając, że przepisy k.p.a. mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., Telewizja Polska S.A. obowiązana była, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a., wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro zatem Telewizja Polska S.A. zmierzała do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a mimo tego nie wezwała Stowarzyszenia do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu osób upoważnionych do reprezentowania Stowarzyszenia nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 328; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2061/09). W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja Telewizji Polskiej S.A. z dnia [...] października 2020 r. rażąco naruszała prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego) powoduje bowiem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie jej oceny merytorycznej, a tym samym i odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 15 ust. 1 ustawy – Prawo prasowe. Rozpoznając ponownie wniosek Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku gdy w ocenie Telewizji Polskiej S.A. żądane informacje podlegają ochronie i organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, organ w pierwszej kolejności powinien wezwać Stowarzyszenie do usunięcia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., i dopiero w razie uzupełnienia tego braku, rozpoznać sprawę merytorycznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.