III OSK 1522/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 52/22 w sprawie ze skargi A.K., E.T., E. P. i J. P. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 52/22, po rozpoznaniu skargi A. K., E. T., E. P. i J. P. o na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie została ogłoszona w dzienniku urzędowym. Doszło więc do istotnego naruszania prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom organu, nie można było przyjąć, że zaskarżona uchwała stanowi akt kierownictwa wewnętrznego. Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Z takim przypadkiem nie mamy w tej sprawie do czynienia. Zaskarżona uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diet w wysokościach ustalonych według zasad określonych w tej uchwale i została ona wydana na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie - art. 25 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. Zawiera więc normy abstrakcyjne, które nie konsumują się poprzez jednorazowe zastosowanie. Diety wypłacane są co miesiąc, mają one zatem charakter powtarzalny. Zawarte w kontrolowanym akcie normy mają także charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba czy też osoby, ale każdy, kto pełni lub będzie pełnił funkcję radnego w Gminie [...]. Wskazany akt nie jest związany z kadencyjnością rady co oznacza, że kontrolowana uchwała zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. Adresatami zaskarżonej uchwały nie są więc wyłącznie radni sprawujący mandat w Radzie Gminy [...] w dacie podjęcia kontrolowanej uchwały. Nie zmienia tej oceny to, że krąg adresatów uchwały nie jest zbyt liczny, z uwagi na określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji radnego. W świetle powyższego kwestionowana skargą uchwała jest aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym. Zgodnie zaś z obowiązującymi w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisami art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o ogłaszaniu aktów" oraz art. 88 Konstytucji RP, zaskarżona uchwała - jako akt prawa miejscowego - podlegała obowiązkowi ogłoszenia. Publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie. Tymczasem § 3 uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lipca 2019 r. Uchwała nie została więc ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 u.s.g. i art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z o ogłaszaniu aktów w związku z art. 88 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, podlegającym obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W oparciu o wskazany zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 42 u.s.g., art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów i art. 88 Konstytucji RP. Niewłaściwe zastosowanie miałoby polegać na tym, że błędnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, jakoby uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych Rady Gminy [...] miałaby być aktem prawa miejscowego, a tym samym podlegającym obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (na datę podjęcia uchwały nr [...] opublikowana w Dz. U. z 2017 r. poz. 1523 z późn. zm.). Naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby w tej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że zasady lub tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego nie są określane przez ww. ustawę, albo też że takie akty wchodzą w życie w inny sposób niż poprzez ogłoszenie zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów. Przepis ten zawiera normę odsyłającą wskazując, że zasady i tryb publikacji gminnych aktów prawa miejscowego określa odrębna ustawa o ogłaszaniu aktów nie definiując ani pojęcia aktu prawa miejscowego, ani też cech takiego aktu. Także strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniła, na czym miałoby polegać naruszenie w tej sprawie ww. przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Ani Sąd pierwszej instancji ani strona skarżąca nie kwestionowały, że akty prawa miejscowego podlegają obowiązkowemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z powołanego przepisu wynika tylko, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym, chyba że wyraźny przepis ustawowy stanowi inaczej (np. wyjątek dotyczący przepisów porządkowych). Trybunał Konstytucyjny już w postanowieniu z 13 lutego 1991 r. S 2/9, opubl. w OTK 1991, nr 1, poz. 30 (potwierdzonym następnie w wyroku TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99, opubl. w OTK 1999, nr 7, poz. 165) stwierdził, że formą prawną ogłaszania aktów normatywnych jest ich ogłoszenie w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim lub w innych przewidzianych przez prawo dziennikach urzędowych w zależności od rodzaju aktów normatywnych, a ich ogłoszenie w sposób prawem przewidziany jest urzędowym ogłoszeniem aktu. Tylko w ten sposób ogłoszonemu tekstowi aktu przysługuje domniemanie autentyczności i tylko ten sposób ogłoszenia aktu decyduje prawnie o jego wejściu w życie. Tym samym dopiero z chwilą urzędowego ogłoszenia aktu normatywnego może być on stosowany przez organy państwa oraz przestrzegany przez obywateli i innych adresatów prawa. Tym samym nie można w jakimkolwiek zakresie zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów, ponieważ przepis ten nie definiuje jaki akt jest aktem prawa miejscowego, a jedynie zobowiązuje do ogłaszania aktów normatywnych we właściwym dzienniku urzędowym. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Wypełnienie wymogu wynikającego z tego przepisu polega na ogłoszeniu aktu prawa miejscowego we właściwy dzienniku urzędowym i żaden inny sposób ogłoszenia lub publikacji zastępujący ów dziennik nie będzie wystarczający dla wejścia w życie danego aktu prawa miejscowego (por. wyrok TK z 20 grudnia 1999 r. sygn. K 4/99). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast art. 13 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Przedmiotem sporu w tej sprawie nie jest termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego podlegającego opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku ustaw (art. 4 ust. 1 ww. ustawy), ani też kwestionowanie przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej zawartej w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów, zgodnie z którą stanowiony przez radę gminy akt prawa miejscowego podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Żaden z tych przepisów nie określa, co ma zwierać akt prawa miejscowego ani nie definiuje, czy uchwała w sprawie ustalenia diet dla radnych rady gminy stanowi lub nie stanowi aktu prawa miejscowego. Strona skarżąca kasacyjnie również i w tym zakresie nie wskazała, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisów. Także w doktrynie przyjmuje się, że prawną formą realizacji obowiązku ogłoszenia danego aktu normatywnego jest jego ogłoszenie w określonym dzienniku urzędowym (por. A. Preisner, Podstawy prawne i praktyka ogłaszania aktów normatywnych, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, pod red. A. Szmyta, Warszawa 2005, s. 164; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 515-517). Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że istotą sporu w tej sprawie była ocena, czy uchwała określająca wysokość diet dla radnych rady gminy stanowi lub nie stanowi aktu prawa miejscowego. Jednakże strona skarżąca kasacyjnie nie podniosła w tym zakresie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 25 ust. 4, 6, lub 8 u.s.g., a są to przepisy zawierające delegację ustawową do podjęcia uchwał w ww. zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić strony skarżącej kasacyjnie i uzupełnić zakres zarzutów w skardze kasacyjnej. Należy jedynie wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości, że uchwała rady gminy ustalająca diety przysługujące radnym jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 2472/21). Takie uchwały zawierają normy abstrakcyjne, ponieważ diety wypłacane są cyklicznie, powtarzalnie, nie dotyczą konkretnego zdarzenia zamkniętego w określonych ramach czasowych. Przepisy takich uchwał mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w niej funkcję. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez wyznaczenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, jej przepisy uzyskały charakter generalny. Takie uchwały zawierają przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety i są one wydawane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 u.s.g. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się niezasadna, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.