II GSK 113/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 650/20 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 7 października 2021r., sygn. akt VIII SA/Wa 650/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] (dalej: strona, skarżący) na decyzję Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] czerwca 2020r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie w dniu 7 kwietnia 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomiu (dalej: organ I instancji) z [...] kwietnia 2020r. nr [...] (pkt 1) oraz umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Skarżący w dniu [...] kwietnia 2020r. o godz. 22.25 przebywał na tyłach sklepu [...] przy ul. [...][...] w [...], gdzie został skontrolowany przez funkcjonariusza Policji. Funkcjonariusz Policji w sporządzonej notatce zawarł informację, że trzej mężczyźni spożywający alkohol o godzinie 22.25, nie zachowali między sobą bezpiecznej odległości 2 m. Decyzją z [...] kwietnia 2020r. nr [...] organ I instancji wymierzył skarżącemu karę pieniężną 5.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu [...] kwietnia 2020r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania organ II instancji wspomnianą decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy poddał pod wątpliwość zarzut, jakoby przebywanie skarżącego w bliskiej odległości od innych osób było spowodowane wyższą potrzebą odprowadzenia go do domu jako osoby, która poczuła się źle i wymagała pomocy. Potraktował to jako wersję obrony skarżącego, który zlekceważył prawo i dopiero w obliczu grożących mu konsekwencji powoływał się na fakt posiadania orzeczenia o niepełnosprawności. Organ odwoławczy, jako naganne ocenił zachowanie skarżącego, który zasłaniając się posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności, oczekiwał zwolnienia z odpowiedzialności. Dlatego uznał, że zachowanie skarżącego należało uznać za nieodpowiedzialne z uwagi na panujący stan pandemii oraz lekceważące w stosunku do wprowadzonych w związku z tym stanem w Polsce przepisów, które miały na celu ograniczenie epidemii wśród obywateli. Nie zgadzając się z decyzją organu II instancji, skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że decyzja zaskarżona oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały bez podstawy prawnej. Oznaczało to, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), co czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. W ocenie WSA, przyczyną, dla której § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020r. poz. 566 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie z 31 marca 2020r.) nie można było uznać za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zachowania dwumetrowego dystansu między osobami poruszającymi w przestrzeni publicznej, był fakt wydania tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Sąd ten zaznaczył, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. WSA wyjaśnił, że rozporządzenie z 31 marca 2020r. zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.; dalej: ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Analiza tych przepisów wykazuje jednak całkowity brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Przepisy: art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi posługują się enigmatycznymi sformułowaniami ustanowienia "czasowych ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się", a także "nakaz określonego sposobu przemieszczania się". Oba wyrażenia wskazują jednoznacznie, że sposoby przemieszczania się zostaną określone dopiero w treści rozporządzenia, które zostanie wydane przez Radę Ministrów na podstawie powołanych przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Reasumując Sąd I instancji uznał przedstawione rozwiązanie legislacyjne za wadliwe. W przepisie ustawowym upoważniającym do wydania rozporządzenia nie są zawarte żadne wytyczne przesądzające o warunkach i sposobach przemieszczania się. Przepisy powołanego rozporządzenia obarczone są wadą niezgodności z art. 92 Konstytucji RP. Natomiast przedstawiona formalna wada przepisów rozporządzenia z 31 marca 2020r., to jest stwierdzenie wydania ich bez prawidłowej i zgodnej z Konstytucją RP podstawy prawnej stanowi o wadzie tego aktu polegającej na treściowej (materialnoprawnej) sprzeczności z art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ odwoławczy, nie zgadzając się ze stanowiskiem WSA, wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok WSA w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy właściwemu WSA do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanych. Oświadczył również, w oparciu o art. 176 § 2 p.p.s.a., że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wyrokowi WSA zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji za niezgodne z prawem, ponieważ skarżący nie naruszył przepisów prawa w dniu [...] kwietnia 2020r. przemieszczając się w określony sposób, tj. w odległości mniejszej niż 2 metry, gdyż brak było podstaw prawnych do nałożenia na niego takiego nakazu, b) art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli Sąd I instancji powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, które stanowią podstawę rozstrzygnięcia w sprawie; c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, mimo iż wydane były na podstawie istniejącej materialnoprawnej podstawy do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej za naruszenie ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 46b pkt 12 w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 marca 2020r. oraz art. 92 Konstytucji RP, w ramach której Sąd I instancji stwierdził, że nakaz określonego przemieszczania się wynikający z ww. rozporządzenia z 31 marca 2020r., mając charakter powszechny, wykracza poza ustawową delegację, co równoznaczne jest z wydaniem przez organy administracji decyzji tj. z nałożeniem sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, z naruszeniem prawa. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz przyznanie wynagrodzenia, ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego w sprawie niniejszej, w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym i zrzekł się rozprawy. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący nie zajął stanowiska w tym zakresie. W związku z tym, kierując się treścią art. 182 § 2 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Mazowieckiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Warszawie, akceptującego decyzję organu I instancji o wymierzeniu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości od siebie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a., stwierdził nieważność tej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej, albowiem nie można było za nią uznać § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 marca 2020r. Z tego powodu, że ustanowiony na jego gruncie nakaz (obowiązek) przemieszczenia się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry od siebie po pierwsze, ingerował w konstytucyjną osobistą wolność poruszania się po terytorium RP wkraczając przez to w materię ustawową, to jest w materię zastrzeżoną do regulacji tylko i wyłącznie w drodze ustawy, a po drugie, nie znajdował uzasadnienia - gdy chodzi o prawną podstawę jego wprowadzenia - w upoważniającym do wydania rozporządzenia wykonawczego przepisie art. 46a w związku z art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku nie uzasadniają twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie. Innymi słowy, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie podważa stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Uwzględniając – w relacji do zarzutów kasacyjnych podważających zgodność z prawem zaskarżonego wyroku – istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie trzeba stwierdzić, że Sąd I nie bez usprawiedliwionych podstaw oraz racji ocenił, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie odpowiadają prawu z tego powodu, że wydane zostały bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniało stwierdzenie ich nieważności i umorzenie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na podważające prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa, należy wskazać, że komplementarny charakter zarzutów z pkt 1 lit. b) i lit. c) oraz z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej - uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie. Wymaga podkreślenia, że w art. 52 ust. 1 Konstytucja RP zapewnia każdemu – stanowiącą przejaw ogólnej wolności osobistej – osobistą wolność poruszania się po terytorium RP. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z ust. 3 art. 52 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustawodawcy może podlegać ograniczeniom określonym tylko i wyłącznie w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z przepisu tego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999r., sygn. P 2/98; 25 maja 1999r., sygn. SK 9/98; 10 kwietnia 2002r., sygn. K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną granic dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności – a warunki te muszą ziścić się łącznie, o ile bowiem sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń statusu jednostki nie wystarcza dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3, o tyle a contrario brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 19 maja 1998r., sygn. U 5/97) – w rozpatrywanej sprawie, zasadnicze znaczenie ma zagadnienie odnoszące się do zachowania formalnego kryterium ograniczenia osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się na terytorium RP. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (zob. wyrok TK z 9 listopada 1999r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki TK: w sprawie K 28/98; z 24 marca 1998r., sygn. K 40/97). Niewątpliwie należy do nich dziedzina prawa karnego, w której bezwzględna wyłączność ustawy nakazuje normowanie w samej ustawie właściwie wszystkich elementów definiujących stronę podmiotową czy przedmiotową czynów karalnych, a szerzej rzecz ujmując, dziedzina przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub sankcji, albowiem konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić również do nich (por.: orzeczenia TK z: 26 kwietnia 1995r., sygn. K 11/94; 1 marca 1994r., sygn. U 7/93; 26 września 1995r., sygn. U 4/95). Dziedziną taką jest również ta, która dotyczy sfery wolności i praw człowieka. W kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK od dawna już podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998r., U 5/97, zob. również np. wyroki TK z dnia: 28 czerwca 2000r., K 34/99; 6 marca 2000r., P 10/99; 7 listopada 2000r., K 16/00; 19 lipca 2011r., P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji, należy również podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]". Znaczenie przedstawionych uwag oraz formułowanych na ich gruncie argumentów odnośnie do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w wymienionych powyżej sferach, nie może pomijać również tego, że w świetle obowiązującej Konstytucji RP - a jest to nie mniej istotne - wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia - jeżeli, co trzeba podkreślić, zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, co oznacza, że chodzi o środki, których stosowanie koresponduje z ustawą zasadniczą, i które są osadzone na jej gruncie, a nie o jakiekolwiek środki - odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd prawny, że mimo zaktualizowania się przesłanek uzasadniających wprowadzenie stanu klęski żywiołowej nie został on wprowadzony, a wprowadzony w jego miejsce stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologiczego, w związku z tym, że nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, nie może prowadzić wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami do naruszania podstawowych praw i wolności (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021r., II KK 64/21, OSNK 2021/4/18), zwłaszcza w zakresie wynikającym ze zmian obowiązującego stanu prawnego, które miały stanowić odpowiedź prawodawcy na zagrożenia COVID-19, a zwłaszcza w formie, w jakiej to nastąpiło. W tym też kontekście trzeba podnieść, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii. Nie ten jednak przepis upoważniający wymienionej ustawy stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 31 marca 2020r., lecz upoważniające przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 12 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z upoważniającego przepisu art. 46a wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 46b stanowił zaś - podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13, o czym o czym mowa jeszcze dalej w zakresie odnoszącym się do ich znaczenia w rozpatrywanej sprawie - że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Wydane na podstawie przywołanych przepisów upoważniających ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 31 marca 2020r. w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii stanowiło, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo – jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie [...] (§ 16 ust. 1 pkt 1) oraz, że do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, [...] ust i nosa: 1) w środkach publicznego transportu zbiorowego [...]; 2) w miejscach ogólnodostępnych [...] (§ 18 ust. 1). Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego oczywistego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP, trzeba stwierdzić, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej. W świetle zaprezentowanych wcześniej argumentów należy podkreślić, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w osobistą wolność poruszania (przemieszczania się) po terytorium RP w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. Zwłaszcza, że w tej mierze, jak jasno i wyraźnie wynika to z art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków. Udzielone Radzie Ministrów, na podstawie przepisów art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o zakres powodowało, że stanowione na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) poprzez adresowane do każdego kto legalnie znajduje się na terytorium RP, nakazy, zakazy oraz obowiązki ograniczające korzystanie z tej wolności. Wnioskować o tym należy nie dość, że na podstawie § 1 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020r., to również na podstawie tych jego unormowań (w tym zawartych w § 18) na gruncie których opisane zostały sytuacje mające stanowić zwolnienie od podlegania powszechnym nakazom ustanowionym w przywołanych przepisach prawa, które również podlegały istotnym ograniczeniom, a które w żadnym stopniu, ani też zakresie nie oznaczały, że nie jest zasadą poddanie się stanowionym w rozporządzeniu ograniczeniom odnośnie do nakazu określonego sposobu przemieszczania się oraz nakazu zakrywania ust i nosa. Podkreślając w związku z powyższym, że udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania (przemieszczania) się po terytorium RP sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również – jeżeli nie przede wszystkim – tego jej aspektu, który odnosi się do jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Uwzględniając normatywny kontekst obowiązywania przepisów § 18 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020r. oraz ustanowionych na ich gruncie nakazu określonego sposobu przemieszczania się osób, tj. z zachowaniem odległości 2 m oraz nakazu zakrywania ust i nosa przy pomocy określonych środków, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że są one przepisami sankcjonowanymi w relacji do sankcjonującego przestrzeganie tych nakazów przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który co nie mniej istotne, również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu tego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie. Stanowiąc w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: [...] ", przepis ten odsyłała – jak wynika to z jego treści i co trzeba podkreślić – do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego. Jeżeli, co jest istotne w rozpatrywanej sprawie, w pkt 12 art. 46b mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" – a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1 ust. 4 art. 46 – zaś pkt 13 art. 46b stanowi o "nakazie zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu", to za w pełni uprawnione trzeba uznać twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu (deliktów), o którym (których) jest mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 18 rozporządzenia z 31 marca 2020r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów, zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na ich gruncie norm nakazu oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Wobec przywołanej treści pkt 12 art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która nie jest wystarczająca, aby cel ten osiągnąć, w relacji do stopnia szczegółowości regulacji zawartej w przywołanym przepisie rozporządzenia (w tym wynikających z nich szczegółowych zwolnień od podlegania ustanowionym w nich nakazom) trzeba to uznać za wręcz niezbędne i konieczne. Tylko bowiem w taki sposób możliwe byłoby ustalenie, czy dane zachowanie, a mianowicie zachowanie przypisywane danej osobie, może być rzeczywiście kwalifikowane, jako wyczerpujące znamiona deliktu (deliktów), o którym (których) mowa w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy, czy też nie. Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec ich treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionych przepisów rozporządzenia wykonawczego wyznaczających zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzenia wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nim nakazów, których naruszenie podlegało penalizacji. Tym samym, również z przedstawionego powodu – jest on nie mniej istotny, albowiem także jest osadzony na gruncie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy, a z punktu widzenia przedmiotu rozpatrywanej sprawy należałoby go uznać za powód zasadniczy – przepisy § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 marca 2020r., nie mogły stanowić, czy też współstanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionych nimi nakazów. W świetle wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, trzeba bowiem podkreślić – co jest oczywiste również w kontekście zasady wyrażającej zakaz domniemywania kompetencji – że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (zob. np.: wyroki TK z: 11 maja 1999r., sygn. P 9/98; 5 października 1999r., sygn. U 4/99; 22 listopada 1999r., sygn. U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por.: wyrok TK z 16 lutego 1999r., sygn. SK 11/98). Uchybienie zaś tym konstytucyjnym wymogom powoduje, że rozporządzenie staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym (zob. również przywoływany już powyżej wyrok w sprawie K 28/98), a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. Również więc w świetle przedstawionych argumentów deficyt materialnoprawnej podstawy wydanych w sprawie decyzji jawi się jako oczywisty. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty nie należało uznać za niezasadne. W świetle przedstawionych argumentów nie ma bowiem podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa wskazywanych w pkt 2 oraz pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej. W ich świetle nie ma również podstaw, aby zgodność z prawem zaskarżonego wyroku podważać z pozycji zarzutu z pkt 1 lit. b) petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie z pozycji zarzutu naruszenia art. 193 Konstytucji RP w związku z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a., przez ich niezastosowanie. Uwzględniając bowiem znaczenie zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka i obywatela oraz w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym, które w relacji do istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu rozpatrywanej sprawy zostało zobrazowane argumentami przedstawionym na wcześniejszym etapie rozważań., nie może budzić żadnych wątpliwości, że konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej były aż nadto oczywiste. Należy podkreślić, że powyższe stanowisko znajduje oparcie we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 23 września 2021 r. sygn. akt II GSK 884/21; 28 października 2021 r. sygn. akt: II GSK 1448/21, II GSK 1032/21, II GSK 1545/21, II GSK 1206/21, II GSK 996/21; 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1570/21; 1 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2641/21; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutku oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ nie mógł również odnieść zarzut z pkt 1 lit. a) petitum skargi kasacyjnej, w którym organ ten zmierza do wykazania, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez referendarza wojewódzkiego sądu administracyjnego w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.