II GSK 1022/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Ke 627/21 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na akt Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuznania odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach; 2. zasądza od Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na rzecz A. Sp. z o.o. w K. 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Ke 627/21 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. (dalej: spółka, skarżąca) na akt Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] września 2021 r. w przedmiocie nieuznania odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy: Marszałek Województwa Świętokrzyskiego aktem z [...] września 2021 r. skierowanym do spółki nie uznał za odstępstwo treści zgłoszenia dotyczącego zastosowania zmian w wykonywaniu warunków zezwolenia nr [...] wydanego przez Marszałka Województwa Świętokrzyskiego na linię komunikacyjną B. – K. Organ wyjaśnił, że z analizy dokumentu (wiadomości e-mail) wynika, że od dnia ważności zezwolenia przewoźnik zamierza wykonywać przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy, będącym załącznikiem do ww. zezwolenia, argumentując powyższe treścią art. 15n ustawy 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. z 2020.1842), dalej: "ustawa o COVID-19". Organ uznał, że przepisy ustawy COVID-19 pozwalają m.in. przewoźnikowi na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, o ile będzie to uzasadnione ww. przesłankami, a nie na samowolne modyfikowanie obowiązujących rozkładów jazdy. W przypadku konieczności zmiany trasy przejazdu przewoźnik winien wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Pismem z [...] października 2021 r. spółka wezwała organ do usunięcia naruszania prawa polegającego na stosowaniu własnej interpretacji zapisów art. 15n ustawy o COVID-19, która nie jest zgodna z intencją ustawodawcy, a której wyrazem jest nieuznanie odstępstwa polegającego na wprowadzeniu zmian w wykonywaniu zezwolenia. Pismem z [...] października 2021 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w akcie z [...] września 2021 r. Spółka wniosła skargę na akt Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z [...] września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. WSA zwrócił uwagę, że skarżąca wnioskiem z [...] września 2021 r. skierowanym do organu poinformowała, że w trybie art. 15n ustawy o COVID-19 zgłasza odstępstwo od warunków udzielonego zezwolenia nr 2385 linia komunikacyjna B. – K. (przez M.) polegającego na tym, że: wszystkie kursy opisane aktualnym rozkładem jazdy dla tej linii rozpoczynające się w B. kończy na przystanku innym niż końcowy, to jest na przystanku K./Ż. (Bus) 01; wszystkie kursy z K. do B. rozpoczynają swój bieg na przystanku innym niż początkowy, to jest na przystanku K./Ż. (Bus - Hala) 02; kursy z godziny: 08.42, 14.44, 16.45, 18.05 nie będą wykonywane. W ocenie Sądu I instancji, przewoźnik zmodyfikował warunki udzielonego zezwolenia. Powyżej opisane zmiany przystanków końcowych, przystanków początkowych oraz ilości kursów na ww. trasie w efekcie prowadziłyby do zmian obowiązującego rozkładu jazdy. Tymczasem w sytuacji, gdy przewoźnik zamierzał dokonać modyfikacji obowiązującego rozkładu jazdy w sposób określony we wniosku z [...] września 2021 r., powinien był wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia, nie zaś informować o odstąpieniu od wykonywania przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, w trybie art. 15n ustawy COVID-19. W tej sprawie przewoźnik w sposób instrumentalny potraktował art. 15n ustawy COVID-19. Przepis ten nie znajduje zastosowania w realiach podanych we wniosku, albowiem jego dyspozycja pozwala m.in. na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikacje poszczególnych ustaleń (w tym przystanków początkowych i końcowych kursów) zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy. Uwzględnienie wniosku zgodnie z żądaniem przewoźnika powodowałby naruszenie obowiązujących przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu, w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie art. 15n ustawy COVID-19 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, właściwie odmowę zastosowania w sprawie, które to polegają na błędnym przyjęciu, że dyspozycja art. 15n ustawy COVID-19 pozwala wyłącznie na ograniczenie lub zaprzestanie wykonywania przewozów, nie zaś na modyfikację poszczególnych ustaleń (w tym godziny odjazdu w ramach konkretnego kursu) zawartych w zezwoleniu oraz zatwierdzonym rozkładzie jazdy. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z [...] października 2022 r. skarżąca zawarła uzupełnienie uzasadnienia zrzutów wniesionej skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Brak przesłanek nieważnościach, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689). Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to jest na naruszeniu art. 15n ustawy COVID-19. Z punktu widzenia skuteczności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia wymaga, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. (Wyrok NSA z 22.07.2014 r., I OSK 718/14, LEX nr 1511161). Wobec powyższego, jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (Wyrok NSA z 4.03.2025 r., III OSK 7233/21, LEX nr 3838437). Powyższe jest konsekwencją zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że podniesione w petitum skargi kasacyjnej naruszenie dotyczy przepisu, który składa się z dwóch ustępów, a ust. 1 z dwóch punktów. Sensem ustawowego wymogu sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika jest konieczność jej wyraźnego skonkretyzowania, tak aby Naczelny Sąd Administracyjny nie musiał domyślać się czego ona dotyczy. Biorąc jednak pod uwagę treść uchwały NSA(PW) z 26.10.2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejsza sprawę uznał za zasadne odnieść się do postawionego zarzutu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy dopuszczalne jest skorzystanie przez przewoźnika przewozu regularnego z art. 15n ustawy COVID-19, w przypadku zmiany trasy kursu, skutkującej zmianą rozkładu jazdy. Innymi słowy, należy rozstrzygnąć zagadnienie, czy zmiana rozkładu jazdy jest jednym z warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu regularnego. Zgodnie z art. 15n ust. 1 ustawy COVID-19 warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie stosuje się w przypadku: 1) konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; 2) braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Z kolei ust. 2 wskazanego artykułu stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, przedsiębiorca jest obowiązany niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu przekazać organowi, który udzielił zezwolenia informacje o zastosowanych odstępstwach, a także podać je do publicznej wiadomości, przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach. Należy przy tym wskazać, że sam ust. 2 art. 15n ustawy COVID-19 jest niesporny w niniejszej sprawie, co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wydawane jest na podstawie art. 18 ust. 1 u.t.d. Zgodnie z art. 22 ust. 1 u.t.d. do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się: 1) proponowany rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; 2) schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; 3) potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi; 4) zobowiązanie do zamieszczania informacji o godzinach odjazdów na tabliczkach przystankowych na przystankach; 5) cennik; 6) wykaz pojazdów, z określeniem ich liczby oraz liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy. Należy przy tym podkreślić, że termin "warunki określone w zezwoleniu" nie został zdefiniowany w ustawie o transporcie drogowym. Z art. 20 ust. 1 u.t.d. można wyciągnąć wniosek, że ustawodawca różnicuje warunki wykonywania przewozu i przebieg trasy przewozu, w tym miejsca początkowe i końcowe kursu regularnego. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Z kolei załącznikiem do zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 art. 20 u.t.d., jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Tym niemniej z pozostałych przepisów ustawy o transporcie drogowym i załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym wynika wniosek odmienny, a więc że trasa przejazdu, wraz z rozkładem jazdy należy do warunków zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego. Zgodnie bowiem z art. 20a ust. 1 u.t.d. (przepis dodany na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. zmieniającej ustawę o transporcie drogowym oraz niektóre inne ustawy (Dz. U. Nr 180, poz. 1497) warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Z kolei ust. 2 powołanego przepisu przewiduje, że w przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu. Jak z powyższego wprost wynika, właśnie przebieg trasy przewozów wchodzi w zakres desygnatów pojęcia "warunki określone w zezwoleniu". W doktrynie wprost wskazuje się, że "przepisem art. 20a ust. 1 u.t.d. wprowadzono odstępstwo od reguły wykonywania przewozów na warunkach określonych w udzielonym zezwoleniu" (R. Strachowska [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2012, art. 20(a) oraz tak samo M. Burtowy [w:] Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, LEX/el. 2025, art. 20(a)). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że zmiana przebiegu trasy jest odstępstwem od warunków udzielonego zezwolenia (zob. np. wyrok NSA z 19.05.2022 r., II GSK 138/19, LEX nr 3401253). Z kolei art. 24 ust. 2 u.t.d. przewiduje możliwość zmiany zezwolenia w razie zmiany przebiegu linii regularnej, rozkładu jazdy, zwiększenia pojemności pojazdów, częstotliwości ich kursowania lub zmian godzin odjazdów z poszczególnych przystanków. Znamienne na tle tego przepisu jest, że w tym przypadku ustawodawca nie wprowadza kompetencji do wydania nowego zezwolenia, a jedynie modyfikację już istniejącego, właśnie z uwagi na zmianę warunków udzielonego zezwolenia. Należy w tym miejscu przywołać jeszcze treść załącznika nr 3 w punkcie 2.2, który przewiduje ściśle określone sankcje pieniężne za wykonywanie przewozu regularnego lub regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu albo zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego dotyczących: 1) dni 2) godzin odjazdu i przyjazdu 3) ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W załączniku nr 3 punkt 2.2. wprost do warunków określonych w zezwoleniu ustawodawca zaliczył trasę przejazdu oraz wyznaczone przystanki. Analizując powyższą kwestię na gruncie art. 15n ustawy COVID-19 należy wskazać, że w projekcie ustawy z 28 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (dalej "ustawa zmieniająca"), którego konsekwencją było dodanie do ustawy COVID-19 art. 15n wskazano, że "branża transportowa jest jedną z pierwszych, która odczuła skutki wywołane zagrożeniem rozprzestrzeniania się COVID-19. W ostatnim czasie przedsiębiorstwa transportowe, zwłaszcza zajmujące się transportem osób, notują drastyczny spadek zamówień na świadczone przez nich usługi transportowe. Odwołanie imprez masowych, malejący ruch turystyczny (odwołane wycieczki, wycieczki szkolne, pielgrzymki), a także zmniejszająca się liczba osób podróżujących zarówno w kraju, jak i za granicę, powodują znaczne straty finansowe wśród przewoźników drogowych wykonujących przewozy regularne, tj. publiczne przewozy osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami oraz przewozy regularne specjalne, tj. niepubliczne przewozy regularne określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Duża część wykonywanych przewozów regularnych stała się nierentowna bądź też niemożliwe jest ich wykonywanie zgodnie z rozkładem jazdy i na warunkach określonych w uzyskanym zezwoleniu na wykonywanie tego rodzaju przewozu. Dlatego też powstała konieczność wprowadzenia szczególnych rozwiązań minimalizujących negatywne skutki ekonomiczne dla tego sektora gospodarki. Mając na uwadze, że wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu stanowi naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego i zagrożone jest karą pieniężną, zgodnie z art. 92a ust. 1 i załącznikiem nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, zasadnym jest wprowadzenie przepisu konstytuującego instytucję odstępstwa od wykonywania przedmiotowych przewozów zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, na czas występowania zagrożenia rozprzestrzeniania się zakażeń COVID-19. Zgodnie z projektowanym przepisem, warunki określone w zezwoleniu na wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych nie znajdą zastosowania w przypadku: - konieczności podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19; - braku rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. W związku z czym przewoźnicy drogowi będą mogli zaprzestać wykonywania przewozów na określonych liniach bądź wykonywać je niezgodnie z rozkładem jazdy, jeżeli będzie to uzasadnione przedstawionymi powyżej przesłankami, bez obawy, że nałożona zostanie na nich z tego tytułu kara pieniężna. W takich przypadkach nieprzestrzeganie warunków określonych w zezwoleniu, nie będzie stanowiło także podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych lub przewozów regularnych specjalnych, ich zmiany bądź cofnięcia." Jak z powyższego dokumentu wynika, ustawodawca wprost odwołał się do załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym i do możliwości odstąpienia od warunków wykonywania przewozu zgodnie z zezwoleniem, po to aby przewoźnicy nie musieli ponosić odpowiedzialności administracyjnej za zmiany trasy przewozu wywołane stanem epidemii COVID-19. Chodziło też o umożliwienie przewoźnikom szybkiej modyfikacji warunków zezwolenia bez konieczności oczekiwania na wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 24 ust. 2 u.t.d. W projekcie ustawy zmieniającej bezpośrednio wskazano także, że na podstawie art. 15n ustawy COVID-19 przewoźnicy będą mogli wykonywać przewóz niezgodnie z rozkładem jazy, co jednoznacznie wskazuje, że zarówno ustalona trasa przejazdu, jak rozkład jazy należą do warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 24.09.2020 r., II GSK 1283/19, LEX nr 3083977) wskazuje się, że wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2000 r., FPS 14/99, ONSA z 2000 r. Nr 3, poz. 92). Odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (wyrok z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt I FSK 637/10 oraz powoływany tam L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 75 i n.). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie powinna zatem prowadzić do wniosku, że interpretatorowi wolno zignorować wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2002 r., s. 275). Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Z tego względu w każdym przypadku, gdy nasuwa się podejrzenie, że wynik wykładni językowej może okazać się nieadekwatny, interpretator powinien go skonfrontować z wykładnią systemową i funkcjonalną. Ustalając zatem znaczenie językowe przepisu, należy brać pod uwagę także jego kontekst systemowy i funkcjonalny, a więc na przykład inne przepisy prawne, wolę prawodawcy oraz cel regulacji (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 74 oraz wyrok z 19 listopada 2009 r. sygn. akt II FSK 976/08; publ.). W orzecznictwie podkreśla się, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Należy stosować wszystkie dyrektywy wykładni (językowe, systemowe, funkcjonalne), niezależnie od tego, czy uzyskano już wcześniej jednoznaczność interpretowanych zwrotów czy też nie. Wszystkie wskazane dyrektywy powinny być użyte, jeżeli chce się ustalić rzeczywiste znaczenie przepisu (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, s.551-555, uchwała składu 7 sędziów NSA z 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). W niniejszej sprawie należy więc przyjąć, że wynik wykładni językowej systemowej i celowościowej są identyczne. Wykładnia językowa w sposób prawie jednoznaczny wskazuje, że przebieg trasy przewozu i rozkład jazdy należy do warunków zezwolenia. Wynika to ze sformułowania zarówno załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w pkt 2.2., jak i z art. 20a i 24 u.t.d. Jedynie art. 20 ust. 1 u.t.d. różnicuje warunki wykonywania przewozów od przebieg trasy. Tym niemniej wykładnia systemowa i celowościowa daje w tym wypadku uzupełniające podstawy pod interpretację, że zmiana trasy przewozu polegająca, jak w niniejszej sprawie, na zmianie przystanków końcowych i początkowych, jest zmianą warunków określonych w zezwoleniu. Taka zmiana jest dopuszczalna na podstawie art. 15n ust. 1 ustawy COVID-19 z pominięciem zasad określonych w ustawie o transporcie drogowym, po wykazaniu przez przedsiębiorstwo spełnienia przesłanek w nim określonych. Wobec powyższego należy przyjąć, że warunki określone w zezwoleniu, do których odsyła art. 15n ustawy COVID-19, odnoszą się między innymi do przebiegu trasy przewozu, w tym przystanków początkowych i końcowych. Należy jednak podkreślić, że możliwość odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.t.d. na podstawie art. 15n ustawy COVID-19 jest zdeterminowana ściśle określonymi przesłankami, a więc albo koniecznością podjęcia czynności związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 albo brakiem rentowności wykonywanych przewozów, będącego skutkiem niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności, związanych z przeciwdziałaniem COVID-19. Skarżący w swoich pismach wskazuje, że ograniczył obowiązku spełniania warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie drogowych przewozów regularnych z uwagi na brak rentowności. Z kolei organ podnosił, że skoro przewodnik nie rozpoczął wykonywania przewozów na przedmiotowej linii komunikacyjnej, nie sposób twierdzić, że kursy są nierentowne. Kwestia ta – zasadnicza w niniejszej sprawie - nie została zbadana w ramach sporu zawisłego przed Sądem I instancji, stąd Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozstrzygnąć niniejszej sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., gdyż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).