I SA/Wa 2441/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M., M. M. i S. W. na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa 1487/16 1. wymierza Prezydentowi W grzywnę w wysokości [...] ([...]) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz L. M., M. M. i S. W. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. L. M. , M. M. i S. M. - spadkobiercy M. M. , reprezentowani przez radcę prawnego M. C. (dalej jako skarżący) - pismem z 20 października 2020 r. (data prezentaty) wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o: 1. wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny w wysokości 5.000 zł w oparciu o art. 154 § 1 p.p.s.a., 2. przyznanie na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie po 2.000 zł w oparciu o art. 154 § 7 p.p.s.a., 3. stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądzenie od Prezydenta [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawnie przepisanych, 5. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 p.p.s.a. - w związku z niewykonaniem przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa1487/16 . Wyrokiem tym Sąd - po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. K. , A. K. i M. M. - zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W., ozn. hip. "[...] ", w części obejmującej działki nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy został doręczony organowi w dniu 7 lutego 2018 r. Zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 7 czerwca 2018 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, jak również wystosowania przez skarżących wezwania do wykonania powołanego wyroku, organ nie wykonał wskazanego powyżej wyroku. Dlatego też T. K. , A. K. i M. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę - żądając wymierzenia organowi grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 971/18, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 złotych. Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie. M. M. zmarła[...] listopada 2018 r., zaś spadek po niej nabyli A. M. , L. M. , M. M. i S. W. . A. M. zmarł [...] września 2019 r. zaś spadek po nim nabyli L. M. , M. M. i S. W. . Z uwagi na dalszą bezczynność organu T. K. i A. K. pismem z 7 kwietnia 2020 r. (data prezentaty) ponownie wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa1487/16 . Następnie pismem z 9 kwietnia 2020 r. (data prezentaty) T. K. i A. K. - reprezentowani przez radcę prawnego M. C. - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 23 października 2020 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 992/20, wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 zł., stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Również L. M. , M. M. i S. M. - spadkobiercy M. M. - pismem z 25 sierpnia 2020 r. wezwali organ do niezwłocznego wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa1487/16 . Natomiast pismem z 20 października 2020 r. (data prezentaty) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że organ nie wykonał wyroku, pomimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Dlatego też wezwali oni organ do wykonania wyroku. Niemniej jednak wezwanie to okazało się bezskuteczne, gdyż skarżący nadal nie otrzymali rozstrzygnięcia w sprawie. Na okoliczność zasadności swojego żądania skarżący przytoczyli szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wnieśli również o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi T. K. i A. K. z 30 marca 2020 r. - do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia z uwagi na to, iż pozostają w ścisłym związku oraz mogły być objęte jedną skargą. Pismem z 5 listopada 2020 r. (data prezentaty) Prezydent [...] przesłał do Sadu skargę z 12 października 2020 r. o wymierzenie mu grzywny - z jednoczesną informacją, że skarżący wnoszą o połączenie niniejszej sprawy ze sprawą toczącą się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie ze skargi T. K. i A. K. z 30 marca 2020 r. Sąd nie połączył tych spraw do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia - z uwagi na to, iż w sprawie sygn. akt I SA/Wa 992/20 w dniu 23 października 2020 r. został już wydany wyrok. W sprawie tej Prezydent [...] złożył odpowiedź na skargę, w której wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że przedmiotowa nieruchomość położona w W. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...] stanowiących dawniej działki nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i nr [...] znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przed Prezydentem [...] prowadzone jest postępowanie administracyjne o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Pismem z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło do Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] o przekazanie akt dot. przedmiotowej nieruchomości w związku z prowadzonym postępowaniem o ponowne rozpatrzenie sprawy z wniosku T. K. , A. K. i M. M. (w miejsce której wstąpili A. M. , L. M. , M. M. i S. W.), rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...] , o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1957 r., nr [...], którym odmówiono S. W. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] stanowiących dawniej działki nr [...] i nr [...] pochodzących z księgi hipotecznej ozn. "[...]. W związku z tym przy piśmie z [...] września 2019 r. przekazano akta dotyczące przedmiotowej nieruchomości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Akta te do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. Przy czym istotnym w sprawie pozostaje fakt, iż akta własnościowe dotyczące ww. nieruchomości zawierają dokumentację dotyczącą również wszystkich innych działek, które są przedmiotem niniejszego postępowania. Prezydent podkreślił też, iż odrębnymi pismami z [...] kwietnia 2020 r. wystąpił do: - Sądu Rejonowego dla [...] w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych o wydanie odpisu wykazu hipotecznego obejmującego dział I i II ksiąg wieczystych pod numerami hip. [...] , hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...], hip. [...] utworzonych dla działek nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] nr [...] pochodzących z księgi hipotecznej ozn. "[...] , - Biura Organizacji Urzędu Wydziału Archiwum, Archiwum Państwowego w [...], Wydziału Obrotu Nieruchomościami Urzędu Dzielnicy [...] z prośbą o udzielenie informacji na temat inwestycji prowadzonych na ww. nieruchomościach, jak również innych dokumentów dotyczących przedmiotowych nieruchomości, - Samorządowego Kolegium Odwoławczego z prośba o zwrot akt przesłanych przy piśmie z [...] września 2019 r. Następnie podniósł, że w dniu [...] maja 2020 r. - uzyskując dane z Rejestru PESEL- ustalił, że jedna ze stron przedmiotowego postępowania zmarła. Wobec powyższego pismem z [...] maja 2020 r. - działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. - wezwał pełnomocnika stron do dostarczenia do akt sprawy, w terminie 30 dni, oryginału lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem dokumentów potwierdzających następstwo prawne po A. M. zmarłym w dniu [...] września 2019 r. oraz wskazanie adresów zamieszkania tych osób. Dodał, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Postępowanie prowadzone przez Prezydenta [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wywiera skutki prawne wobec wszystkich współwłaścicieli. Brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich osób, którym przysługuje w nim status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., skutkuje uznaniem wydanej w nim decyzji jako naruszającej przepisy prawa. Z uwagi na wynikający z treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne ustalenie stanu faktycznego jak również stopień skomplikowania, historyczny charakter oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Na zakończenie Prezydent przytoczył fragment uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do wyroku z dnia 26 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 526/16: "W tej sytuacji - zdaniem Sądu- wystarczającą sankcją dla organu jest uznanie, że jego bezczynność w załatwieniu sprawy miała charakter rażący. Nałożenie na organ obowiązku zapłacenia grzywny lub sumy pieniężnej nie jest bowiem zasadniczym środkiem dyscyplinującym ten organ do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Przepisy p.p.s.a. dają Sądowi kompetencję do oceny zasadności zarówno nałożenia sankcji finansowej jak i miarkowania jej wysokości, co uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy. W odniesieniu do nich nie można pominąć także faktu znanego Sądowi z urzędu, że Prezydent [...] prowadzi kilka tysięcy spraw o odszkodowania za przejęcie nieruchomości w trybie tzw. dekretu [...], a zatem obiektywny osąd prowadzi do wniosku, że nakładanie na organ przez Sąd w każdej tego typu sprawie sankcji finansowych ze środków publicznych byłoby nieuzasadnione, a przede wszystkim nie spełniałoby roli wskazanej w przepisie prawa." Dodatkowo wyjaśnił, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym powinno opierać się o oryginalną dokumentację dotyczącą nieruchomości - albowiem jest ona zbyt istotna i skomplikowana, aby móc prowadzić postępowanie opierając się wyłącznie na aktach zastępczych. Do dnia 25 lutego 2020 r. (data rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie) do Sądu nie wpłynęła żadna informacja dotycząca merytorycznego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, co skutkować musi wymierzeniem Prezydentowi [...] grzywny. Przy czym Sąd miał na uwadze okoliczność, że niniejsza skarga (wniesiona przez spadkobierców M. M.), pozostaje w ścisłym związku i jest w istocie dopełnieniem, drugą częścią skargi wniesionej wcześniej przez T. K. i A. K. , która została już rozpoznana przez Sąd wyrokiem z 23 października 2020 r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 992/20 - w którym WSA wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 2000 zł., stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałym zakresie. Przedmiotowa skarga została złożona w trybie art. 154 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie natomiast z § 2 tego artykułu Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2017 r., sygn. akt I SAB/Wa1487/16 , zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] września 2015 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. , ozn. hip. "[...] ", w części obejmującej działki nr ew. [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] i [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Zaznaczyć przy tym należy, że kwestię terminu załatwienia sprawy po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu reguluje art. 286 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Bezsporne jest, że akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wpłynęły do organu w dniu 7 lutego 2018 r. - zatem czteromiesięczny termin do rozpoznania wniosku o odszkodowanie, zakreślony przez Sąd w powołanym wyroku, upłynął z dniem 7 czerwca 2018 r. Niekwestionowaną okolicznością jest również to, iż do dnia wniesienia skargi z 20 października 2020 r. (data prezentaty) - mimo uprzedniego dwukrotnego wezwania organu do wykonania prawomocnego wyroku oraz mimo tego, że już wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 500 zł - organ w dalszym ciągu nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy. Nie rozpoznał także merytorycznie przedmiotowego wniosku do dnia rozprawy sądowej. W tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny, jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, iż niewykonywanie wyroków sądów – niezależnie od tego czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. W szczególności nie można zaakceptować, czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę za niewykonanie wyroku Sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Skład orzekający w sprawie ocenił, że w realiach niniejszej sprawy wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2.000 złotych (cztery razy większa niż poprzednia grzywna), która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd uwzględnił też fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd. Jednocześnie, mając na uwadze treść art. 154 § 2 p.p.s.a., Sąd uznał, iż zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przy tej ocenie Sąd wziął pod uwagę wysokość przekroczenia, wyznaczonego przez Sąd terminu do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Uwzględnił też okoliczności -znane Sądowi z urzędu, gdyż zostały przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę w sprawie sygn. akt I SA/Wa 992/20 - mające wpływ na niedotrzymanie przez niego terminów załatwienia sprawy. W szczególności Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że Prezydent nie miał przez cały czas swobodnego dostępu do oryginału akt sprawy, gdyż akta te są w posiadaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - mimo prośby o zwrot akt (pismo z [...] kwietnia 2020 r.). Należy też podnieść, że sprawy dotyczące odszkodowań za grunty objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. są sprawami skomplikowanymi i złożonymi, które wymagają dokładnego i precyzyjnego ustalenia spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przy czym niniejsza sprawa dotyczy odszkodowania aż za dziewięć różnych działek. Poza tym, jak stwierdził NSA w wyroku z 24 maja 2018r. sygn. akt II OSK 349/18 - "Nie ma podstaw do uznania, że zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. ma pierwszeństwo przed obowiązkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ mógłby powołać się na konieczność szybkiego załatwienia sprawy, jeżeli stan faktyczny nie jest prawidłowo ustalony i konieczne jest dalsze prowadzenie postępowania dowodowego." Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania od Prezydenta [...] na rzecz skarżących - na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a - sumy pieniężnej, uznając to żądanie za nieuzasadnione. Wskazać należy, że ww. przepis nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, iż ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści tego art. oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić też trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma, jak już wskazano powyżej, charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować stronie skarżącej stratę, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż z treści skargi wynika, że przyznanie skarżącym sumy pieniężnej będzie środkiem nacisku i wpłynie dyscyplinująco na organ, zaś w stosunku do nich spełni adekwatną funkcję odszkodowawczą. Zatem z treści skargi nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby im zrekompensować. Jeszcze raz należy podkreślić, iż zakwalifikowanie działań organu jako bezczynności w wykonaniu wyroku nie oznacza automatycznie konieczności orzeczenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej - bowiem zasądzenie tej sumy nie jest bezpośrednią konsekwencją bezczynności. Ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Sąd zasądził też na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 151 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.