VII SA/Wa 72/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.), dalej: k.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: u.p.z.p. i art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.), dalej: u.d.p., wskutek rozpoznania wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2021 r. znak: [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, GDDKiA stwierdził, że pismem z 18 maja 2021 r. Burmistrz Ś. wystąpił do GDDKiA jako zarządcy drogi krajowej nr [...] o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wnioskowanej przez P. S. budowie budynku magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. M. w Ś. w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego ww. drogi. Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. GDDKiA na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., art. 35 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz art. 106 § 5 k.p.a. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy. We wskazanym postanowieniu GDDKiA przywołał treść art. 35 ust. 3 u.d.p. i wyjaśnił, że działka nr ew. [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] (działka nr ew. [...]) i do drogi powiatowej - ul. M. (działka nr ew. [...]). Zgodnie z treścią projektu decyzji dojazd do planowanej inwestycji będzie odbywał się z publicznej drogi powiatowej - ul. M. poprzez istniejący zjazd. W istniejącym stanie faktycznym droga powiatowa połączona jest z drogą krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie tych dróg. Zjazd z drogi powiatowej na działkę nr ew. [...] znajduje się w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową. Planowane zagospodarowanie działki pod budowę magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego wymaga skomunikowania z drogą publiczną poprzez zjazd publiczny, co pozostaje niezgodne z § 113 ust. 7 w zw. z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124), dalej: r.w.t.d. W tym kontekście organ wskazał, że w świetle powyższego przepisu zjazd publiczny nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Pismem z 15 czerwca 2021 r. P. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zgadzając się z odmownym postanowieniem GDDKiA. Zdaniem skarżącego, organ wydając postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uchybił obowiązkowi wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącego, organ nie podjął jakichkolwiek czynności celem uzyskania informacji dotyczących zjazdu do działki nr ew. [...], które pozwoliłyby mu właściwie ocenić sytuację ruchową w okolicy skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową (ul. M.). Podkreślił skarżący, że odmowa uzgodnienia byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, którego organ w żadnej mierze nie dowiódł, zaś przedłożona dokumentacja w pełni przeczy tej niczym nie popartej tezie organu. We wskazanym wyżej postanowieniu z [...] października 2021 r. GDDKiA wskazał, że podziela wnioski zawarte w postanowieniu z [...] czerwca 2021 r. Przytaczając treść przepisów stanowiących podstawę dokonania uzgodnienia, GDDKiA wyjaśnił, że przedmiotem uzgadnianego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest budowa budynku magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem organu, treść projektu decyzji nie budzi wątpliwości z punktu widzenia spełnienia wymogu określonego w art. 43 ust. 1 u.d.p. Kwestię możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego, rozumianą jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętej projektem decyzji o warunkach zabudowy, GDDKiA wskazał, że ocenia jednakże odmiennie. Wyjaśnił, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje obsługę komunikacyjną planowanego budynku magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. nr [...] przez drogę publiczną powiatową Nr [...] (ul. M.) posiadającą włączenie do drogi krajowej nr [...] na skrzyżowaniu zlokalizowanym w km 48+951 (strona prawa ww. drogi krajowej). Analiza stanu faktycznego sprawy przeprowadzona na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym aktualnej dokumentacji fotograficznej wykazała, jak podkreślił organ, że działka objęta projektem decyzji posiada włączenie do drogi powiatowej poprzez istniejący zjazd do ww. działki, który zlokalizowany jest w strefie (obszarze) skrzyżowania z drogą krajową nr [...] w rozumieniu § 3 pkt 9a r.w.t.d. Z projektu stałej organizacji ruchu dla analizowanego odcinka drogi krajowej nr [...] wynika, że istniejący zjazd z drogi powiatowej (ul. M.) do działki znajduje się w miejscu gdzie przebiega oznakowanie poziome - linia segregacyjna P-4 "Linia podwójna ciągła" o długości 20 m. Planowane zagospodarowanie działki ew. nr [...] w m. Ś. pod budowę budynku magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego, jak zauważył organ, wymaga skomunikowania z drogą powiatową poprzez zjazd publiczny, którego parametry zostały określone w § 78 r.w.t.d. Powyższe nakazywało organowi uwzględnić w sprawie treść § 113 ust. 7 pkt 1 r.w.t.d. Za istotne dla sprawy organ uznał podkreślenie, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku "[...] ([...], węzeł "[...]")-[...]" została zakwalifikowana zarządzeniem nr [...] GDDKiA z [...] kwietnia 2021 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do klasy dróg głównych ruchu przyśpieszonego (droga klasy GP), jak też zwrócenie uwagi na fakt dużego natężenia ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi, które według Generalnego Pomiaru Ruchu z 2015 r. wynosi 8972 poj./dobę. Takie natężenie ruchu na drodze krajowej klasy GP może powodować ograniczenie płynności ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z ww. drogi powiatowej i włączeniem się do ruchu. Pismem z 4 grudnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GDDKiA z [...] października 2021 r. złożył P. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z [...] czerwca 2021 r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. wyrażające się rozstrzygnięciem sprawy z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych dowiedzionych przedłożonym przez stronę materiałem dowodowym oraz niewykazaniem wpływu zaprojektowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego realizowanego drogą krajową nr [...]. Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie GDDKiA nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Postanowienie GDDKiA utrzymujące w mocy postanowienie z [...] czerwca 2021 r. zostało wydane przez organ w trybie uzgodnieniowym (art. 106 § 1-5 k.p.a.) na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie ze wskazanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wyspecjalizowanymi organami, w tym z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Nie budzi wątpliwości właściwość rzeczowa organu, uwzględniając położenie projektowanej inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] w Ś. położonej przy pasie drogowym drogi krajowej nr [...], której zarządzającym pozostaje GDDKiA (art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p.). Trafnie GDDKiA wskazał, że organ upoważniony do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy postanowień projektu tej decyzji w granicach swojej właściwości, którą kształtują przepisy stanowiące podstawę działania tego organu. Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości projektowanej inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p., a także dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, co normuje art. 35 ust. 3 u.d.p. Ten ostatni przepis stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jakkolwiek przywołany wyżej przepis stanowiący o konieczności uzgodnienia nie zawiera merytorycznych wskazań odnośnie do kryteriów dokonywania uzgodnienia, tym niemniej przyjąć trzeba, że wynikają one z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami u.d.p. Z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. wynika, że do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uzgadniający, załatwiając sprawę w trybie współdziałania z organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy, powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia stosowanych przepisów, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z nią obciążenie ruchem, odpowiadający inwestycji rodzaj zjazdu obsługującego komunikacyjnie zaplanowane przedsięwzięcie, kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa odbywającego się nią ruchu drogowego. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi zasadniczą przesłankę oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, gdyż w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o którym mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., mieszczą się przede wszystkim względy łączące się ze zgodnością planowanego działania inwestycyjnego z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2985/20, wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3330/17; wyrok NSA z 7 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1966/17). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pozostaje, że działka nr ew. [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] i do drogi powiatowej - ulicy M., z której miałby się odbywać dojazd do zaprojektowanej inwestycji poprzez istniejący zjazd. Wskazana droga powiatowa połączona jest z drogą krajową nr [...] poprzez skrzyżowanie tych dróg. Miejsce zlokalizowania zjazdu z ulicy M. na działkę nr ew. [...] nakazuje nadać temu zjazdowi cechę zjazdu znajdującego się w obszarze skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą powiatową. Ta kwalifikacja ma charakter prawny, albowiem w przepisach r.w.t.d. zostały prawnie zdefiniowane pozostające ze sobą w łączności funkcjonalnej pojęcia skrzyżowania (§ 9), obszaru skrzyżowania (§ 9a) oraz obszaru oddziaływania skrzyżowania (§ 9b). Obszarem skrzyżowania jest wspólna część przecinających lub łączących się dróg oraz odcinki tych dróg, na których występują poszerzenia jezdni spowodowane dodatkowymi pasami ruchu lub wyspami kanalizującymi, a w przypadku braku poszerzenia odcinki obejmujące minimalne długości akumulacji i zwalniania określone w § 66 i § 67 r.w.t.d., natomiast pod pojęciem obszaru oddziaływania skrzyżowania rozumie się obszar skrzyżowania powiększony o wyznaczone indywidualnie odcinki, na których występuje zwalnianie lub przyspieszanie związane z dojazdem do skrzyżowania lub jego opuszczaniem, jeżeli manewry te nie mogą być wykonane w obszarze skrzyżowania. Należy mieć na uwadze, że legalna definicja powyższych pojęć sprawia, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze to, czy istniejący zjazd znajduje się w obszarze skrzyżowania z drogą krajową nr [...] i czy "oddziałuje" na niego nie stanowi okoliczności podlegającej ocenie opartej na wykazaniu pogorszenia bezpieczeństwa ruchu drogowego na analizowanym odcinku drogi. Zdaniem skarżącego, istniejący zjazd nie powinien podlegać rozważeniu w powiązaniu ze skrzyżowaniem drogi krajowej, ponieważ skorzystać z niego można jedynie z będącej drogą powiatową ulicy M. w kierunku wyjazdu z miasta, dodatkowo na powyższym skrzyżowaniu została zainstalowana infrastruktura podnosząca bezpieczeństwo ruchu drogowego – na tym terenie obowiązuje ograniczenie prędkości do 50 km/h, a ponadto usytuowane jest przejście dla pieszych i fotoradar, które to urządzenia wydatnie minimalizują zagrożenie wynikające z ruchu w obszarze skrzyżowania drogi krajowej z drogą powiatową. Nieuwzględnienie przez GDDKiA tych aspektów w sprawie nie wiązało się z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., formułując powyższe wyjaśnienia i odpowiadający im zarzut, skarżący nie dostrzegł bowiem, że istotnością podniesionych okoliczności z punktu widzenia treści art. 35 ust. 3 u.d.p. w zw. z § 113 ust. 7 ust. 1 r.w.t.d. GDDKiA musiał się kierować, jednakże dotyczyć to mogło wyłącznie stanu prawnego poprzedzającego nowelizację powołanego aktu prawnego na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 sierpnia 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643). Wskutek dodania z dniem 13 września 2019 r. do § 3 punktów 9a i 9b zawierających definicje legalne obszaru skrzyżowania oraz obszaru oddziaływania skrzyżowania pojęciom tym nie może już być nadawana treść kształtowana wyłącznie uwarunkowaniami konkretnego przypadku rozważanymi na płaszczyźnie bezpieczeństwa ruchu w celu wyznaczenia obszaru oddziaływania skrzyżowania. Powyższy wniosek czyni odwołanie się w skardze do argumentów wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2008 r. sygn. IV SA/Wa 499/08 w całości bezprzedmiotowym. Analiza okoliczności sprawy przeprowadzona przez GDDKiA zasadnie brała pod uwagę lokalizację zjazdu z ulicy M. i nakazywała uznać go za znajdujący się w obszarze skrzyżowania tejże drogi z drogą krajową nr [...], uwzględniając, że w świetle obowiązującego dla tego odcinka drogi projektu organizacji ruchu (nr rys. 2.73) zjazd znajduje się bezspornie w obrębie odcinków akumulacji i zwalniania wyznaczonych dla wlotu z ulicy M. (z kierunku Ś.), na której zrealizowana została relacja lewoskrętna bez pierwszeństwa przejazdu. Wbrew stanowisku zaakcentowanemu w skardze, organ nie dokonał błędnych ustaleń odnoszących się do rodzaju zjazdu, który może komunikacyjnie obsługiwać zaplanowane przez skarżącego przedsięwzięcie ujęte w projekcie decyzji o warunkach zabudowy przedstawione zarządcy drogi. Planowane zagospodarowanie działki nr ew. [...] pod budowę obiektu magazynowo-handlowo-usługowo-gastronomicznego wraz z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymaga, co niesporne, skomunikowania terenu z drogą publiczną poprzez zjazd publiczny, o którym mowa w § 76a pkt 1 r.w.t.d. Z tego punktu widzenia zarzut, że organ powołał jedynie "gospodarczy charakter inwestycji", odstępując od ustalenia jej szczegółowych parametrów warunkujących związane z nią natężenie ruchu należy uznać w tym zakresie za nieuzasadniony. Jeżeli wziąć pod uwagę prawidłowość powyżej wskazanych wniosków, nie może, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości, że stwierdzone przez GDDKiA okoliczności nie uzasadniały uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli elementami oceny możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego przedstawionym w projekcie decyzji przedsięwzięciem było, po pierwsze, ustalenie, że ruch ten powinien odbywać się zjazdem publicznym, a po drugie, że jego zlokalizowanie wskazane w projekcie decyzji czyniło sporny zjazd zjazdem znajdującym się w obszarze skrzyżowania (równocześnie - obszarze oddziaływania skrzyżowania), GDDKiA kierunek swojego rozstrzygnięcia musiał bowiem określić zgodnie z dyspozycją § 113 ust. 7 pkt 1 w zw. z § 78 ust. 1 r.w.t.d. Przepis § 113 ust. 7 ust. 1 r.w.t.d., znajdujący odpowiednie zastosowanie względem zjazdów publicznych, stanowi o niemożności (zakazie) usytuowania zjazdu publicznego w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Taką sytuację r.w.t.d. łączy, nie uznając jakiegokolwiek wyjątku, z zagrożeniem bezpieczeństwu ruchu drogowego, co nie pozwalało GDDKiA jako zarządcy drogi wydać postanowienia odmiennej treści, jeżeli skorzystanie z kompetencji wymienionej w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. miało odpowiadać prawu. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.