I OSK 1834/22

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 40/22 w sprawie ze skargi K.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 października 2021 r. nr SKO.4205.35.2021 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 40/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.Ś. (dalej także jako "skarżący", "skarżący kasacyjnie") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie (dalej także jako "organ", "kolegium") z dnia 8 października 2021 r. nr SKO.4205.35.2021, oddalił skargę w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 10 maja 2021 r. skarżący kasacyjnie K.Ś. wystąpił do Starosty Częstochowskiego o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt syna K.S. w pieczy zastępczej za okres od 1 marca 2020 r. do 28 lutego 2021 r. Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2021 r., nr ZPZ.550.1.101.2021, Starosta Częstochowski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty od K.Ś. za pobyt syna w rodzinnej pieczy zastępczej we wnioskowanym okresie. W uzasadnieniu swojego postanowienia Starosta wskazał, powołując się na art. 61a § 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 t.j.), dalej również jako "k.p.a.", że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie w tym przedmiocie było już prowadzone i zakończyło się wydaniem stosownych decyzji administracyjnych (ostatecznych). Jak wskazał Starosta, decyzją nr ZPZ.550.1.86.2020 z 17 lipca 2020 r. odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty od K.Ś. za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało decyzję z 17 lipca 2020 r. w mocy (decyzja SKO w Częstochowie z 30 września 2020 r. nr SKO.4205.135.2020). Od ww. postanowienia Starosty Częstochowskiego z 14 czerwca 2021 r. skarżący kasacyjnie złożył zażalenie, zarzucając m.in. brak należytego uzasadnienia postanowienia, o czym świadczyło – w ocenie skarżącego kasacyjnie – brak merytorycznego odniesienia się do sprawy oraz wydanie postanowienia z upoważnienia Starosty Częstochowskiego przez Dyrektora jednostki organizacyjnej Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Częstochowie - jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości. Postanowieniem z 8 października 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, nr SKO.4205.35.2021, utrzymało zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organu odwoławczego wskazano, m.in. że sprawa została już rozstrzygnięta inną decyzją administracyjną i nie ma prawnych możliwości wielokrotnego rozstrzygania tej samej kwestii. Fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi "inna uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postepowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium wskazało również, że obowiązujące przepisy wprowadzają jako zasadę wydawanie decyzji administracyjnych przez starostów, co nie oznacza jednak, że kompetencje te wykonują oni osobiście. Zgodnie z art. 38 ust. 2 Ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.2020.920 t.j.) oraz art. 268a k.p.a. starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania takich decyzji w jego imieniu – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Kolegium wskazało również, że zarzuty dotyczące merytorycznego rozpoznania sprawy nie podlegają rozpoznaniu na gruncie tego postępowania, z uwagi na brak możliwości kolejnego rozstrzygania tej samej sprawy zakończonej decyzją. Od ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie K.Ś. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając m.in. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawieszenia postepowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 lipca 2020 r. o odmowie odstąpienia od opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej, naruszenie art. 194 ust. 3 Ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej również jako "ustawa") poprzez zaakceptowanie przez organ odwoławczy wydania decyzji nie przez samego starostę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 11 marca 2022 r., sygn. akt: II SA/Gl 40/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał, że kwestia odstąpienia od opłaty za pobyt syna w rodzinie zastępczej spokrewnionej została już prawomocnie rozstrzygnięta, zatem w sprawie zaistniała powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), w konsekwencji organy administracji słusznie przyjęły, że zaistniała w sprawie przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K.Ś. zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na następujących podstawach: I. zasady państwa prawnego wyrażonej w art. 1 Konstytucji RP oraz zasady rzetelnego procesu wyrażonej w art. 45 Konsytuacji RP - wskutek błędnego zastosowania zasady zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie wysnuwanej z art. 1 Konsytuacji RP. W ocenie skarżącego kasacyjnie do naruszenia tego doszło przez uznanie, że wszczęcie postępowania z wniosku strony z dnia 10 maja 2021 r. o odstąpienie od opłat za pobyt syna K.S. w rodzinnej pieczy zastępczej spokrewnionej – byłoby naruszeniem zasady zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie z uwagi na wcześniejsze wydanie orzeczenia o odmowie odstąpienia od opłat (decyzji organu I instancji z dnia 17 lipca 2020 r. zapadłej jeszcze przed ustaleniem wysokości opłat za ten sam okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r.) - wyrok WSA z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt: II SA/Gl 1557/20 w tamtej sprawie, na który powoływał się WSA w Gliwicach w obecnej sprawie – jako "potwierdzający prawidłowość decyzji SKO w tamtej sprawie" – jest jednak przedmiotem nierozstrzygniętej jeszcze skargi kasacyjnej skierowanej do NSA w dniu 14 października 2021 r. II. przepisu procesowo-materialnego, tj. art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w którym mowa jest o możliwości stosowania tzw. ''ulg'', tj. o możliwości odstąpienia od opłat, jak również umorzenia opłat, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia ich na raty, o których to ''ulgach'' mowa w art. 194 ust. 3 tejże ustawy - przez oddalenie skargi na postanowienie SKO w Częstochowie z dnia 8 października 2021 r. związane z zaakceptowaniem postanowienia SKO z dnia 8 października 2021 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji z dnia 14 czerwca 2021 r. o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Strony z dnia 10 maja 2021 r. o odstąpienie od opłat (za okres od dnia 1 marca 2020 r do dnia 28 lutego 2021 r.) (złożonego równolegle z wnioskiem Strony również z dnia 10 maja 2021 r. o stwierdzenie nieważności poprzedniego orzeczenia (decyzji) organu I instancji z dnia 17 lipca 2020 r., znak: ZPZ.550.1.86.2020 o odmowie odstąpienia od opłat z tytułu pobytu syna K.S. - w pieczy zastępczej spokrewnionej (za ww. okres). Do naruszenia tego przepisu, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doszło przez zaakceptowanie przez WSA w Gliwicach niewłaściwie przyjętej sekwencji rozstrzygnięć obranej przez organy administracyjne orzekające w sprawie na wcześniejszym etapie postępowania - w dodatku bez wskazania podstawy prawnej uzasadniającej przyjęcie takiej sekwencji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy; III. przepisu postępowania, tj. art. 194 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w którym mowa jest o kompetencji Starosty w zakresie stosowania tzw. ''ulg'' na podstawie tej ustawy, tj. odstąpienia od ustalenia opłaty, jak również umorzenia opłat, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia ich na raty - bez możliwości scedowania tej kompetencji w zakresie stosowania tzw. ''ulg'' na inne osoby w drodze upoważnienia. Do naruszenia tego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, doszło przez zaakceptowanie faktu wydania orzeczenia o odmowie odstąpienia od opłat od K.Ś.) - nie przez samego Starostę Częstochowskiego, lecz przez pracownicę Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Częstochowie na podstawie upoważnienia Starosty Częstochowskiego (które w świetle obowiązującego prawa nie obejmowało wydawania decyzji o odstąpieniu od opłat) - co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a gdyby Sąd I instancji nie mógł rozpoznać sprawy w innym składzie, niż ten, który wydał zaskarżony wyrok, skarżący kasacyjnie wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - z ewentualnym zobowiązaniem tego Sądu do przekazania odpowiednich zaleceń organom administracji właściwym w sprawie. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postepowania. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zatem podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej również jako: "p.p.s.a" Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że sprawa administracyjna dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a nie wydanej w sprawie merytorycznej decyzji. Istota kontroli sądowej, przeprowadzonej przez sąd wojewódzki sprowadzała się zatem do kwestii czy w sprawie zaistniała przesłanka do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Organ działając na podstawie art. 61a k.p.a. jest zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania tylko w przypadkach oczywistych, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Badanie istnienia okoliczności stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania, o których mowa w art. 61a k.p.a. nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku byłoby to rozstrzyganie sprawy co do jej istoty (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r. sygn. akt III FSK 2738/21). Ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ale przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu ustalone zostanie zaistnienie negatywnych przyczyn załatwienia wniosku na podstawie jego wstępnej analizy, co stwarza obowiązek odmowy wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 10 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 656/21). Z poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Starosty Częstochowskiego z 17 lipca 2020 r., nr ZPZ.550.1.86.2020, mocą której odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty od K.Ś. za pobyt syna (K.S.) w rodzinie zastępczej spokrewnionej od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r., z tego też względu w sprawie zaistniała przesłanka, która obligowała organ do odmowy wszczęcia postepowania tj. powaga rzeczy osądzonej (res iudicata). Ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej odstąpienia od skarżącego od ww. opłaty, wyklucza możliwość wszczęcia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Wszczęcie przez organ postępowania z wniosku z 10 maja 2021 r. i ewentualne wydanie decyzji merytorycznej stanowiłoby oczywiste naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., a sama decyzja byłaby obarczona wadą nieważności jako naruszająca stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 4 lutego 2020 r., sygn. II OSK 663/18). Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej, w ocenie sądu kasacyjnego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 45 Konstytucji (zarzut nr I). Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej wskazał, że sąd wojewódzki wadliwie uznał, że wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego kasacyjnie byłoby naruszeniem zakazu ponownego orzekania w tej samej sprawie, nie uwzględnił całej złożoności sprawy, przez co zamknął stronie drogę do rzetelnego procesu, określonego w art. 45 Konstytucji. Skarżący kasacyjnie powołuje się przy tym na fakt, że razem z wnioskiem o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie złożony został również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 17 lipca 2020 r. o odmowie odstąpienia od opłat z tytułu pobytu dziecka w pieczy zastępczej (decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, która przecież w chwili wydawania kontrolowanych w niniejszym postępowaniu orzeczeń pozostawała w obrocie prawnym, czego skarżący kasacyjnie nie kwestionował na żadnym etapie postepowania). Zgodnie z art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Z przepisu tego wynika "istota państwa" oraz jego podstawowe zasady ustrojowe. Dobrem wspólnym w rozumieniu tego przepisu są m.in. instytucje władzy państwowej, pracujące według określonych demokratycznych procedur, zapewniających tzw. sprawiedliwość proceduralną, stanowiące przeto struktury złożone tak z elementów materialnych, jak proceduralnych. Przepis ten stanowi punkt wyjścia w ukształtowaniu dalszych przepisów konstytucyjnych oraz odpowiednich przepisów k.p.a. oraz p.p.s.a – w tym m.in. do przepisów art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki to sposób norma o charakterze ogólnym, ustrojowym została naruszona w toku niniejszego postepowania. Z całą pewnością jednak odmowa wszczęcia postepowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., w przypadku sprawy, która została już wcześniej rozstrzygnięta nie stanowi naruszenia przepisu art. 1 Konstytucji. Jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał również art. 45 Konstytucji. Sąd kasacyjny wskazuje, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest sprecyzowanie, jaki konkretny przepis został naruszony przez sąd pierwszej instancji. W przypadku przepisów składających się z kilku jednostek redakcyjnych, autor skargi kasacyjnej zobligowany jest do wskazania konkretnej jednostki. W niniejszej sprawie takiego sprecyzowania zabrakło, pomimo że art. 45 Konstytucji składa się z dwóch ustępów, z których pierwszy przewiduje, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić ze względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochronę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Wyrok ogłaszany jest publicznie. Skarżący ani w petitum ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał, czy w jego ocenie naruszone zostało jego prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji czy też praw do jawnego rozpoznania sprawy, wynikające z ust. 2 cytowanego artykułu. Jak już wskazano na wstępie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach podniesionych zarzutów i nie może ani domniemywać ani też uzupełniać zarzutów podniesionych przez skarżącego kasacyjnie. Sąd kasacyjny dostrzega, że w uzasadnieniu zarzutu skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą przemawiać za tym, ze odmowa wszczęcia postępowania – z uwagi na powagę rzeczy osądzonej - stanowi pozbawienie strony prawa do rzetelnego procesu i zamyka jej możliwość do rozstrzygnięcia sprawy w drodze postępowania przeprowadzonego z poszanowaniem prawa tj. bez naruszeń prawa. Argumentacja ta w żaden sposób nie może spotkać się z aprobatą. Sąd kasacyjny podkreśla, że z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika wymóg zapewnienia przez ustawodawcę stronom prawa do sądu, w tym prawa do rzetelnego procesu, na które to prawo składają się: prawo uruchomienia procedury przed sądem, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, prawo do orzeczenia sądowego, czyli do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia swojej sprawy, a wszystkie te elementy wymagają, by sąd był niezależny, sędziowie niezawiśli, aby zagwarantowane było bezstronne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, art. 45). Wymóg ten został zrealizowany przez ustawodawcę w odpowiednim ukształtowaniu przepisów k.p.a oraz p.p.s.a. oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Prawo skarżącego kasacyjnie do sądu i rzetelnego procesu zostało zrealizowane w ten sposób, że skarżący kasacyjnie zainicjował postepowanie, które zakończyło się wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej tj. decyzji Starosty Częstochowskiego z 17 lipca 2020 r., nr ZPZ.550.1.86.2020. W ramach prawa do sądu skarżący kasacyjnie wykorzystał przysługującą mu ścieżkę do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do organu II instancji, a następnie do sądu administracyjnego. Co więcej, prawo do rzetelnego procesu zrealizowane zostało również właśnie przez odmowę wszczęcia kolejnego postepowania w sprawie, która została już ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta, zatem z poszanowaniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1-3 k.p.a. Jak wyżej wskazano, nie ma przy tym znaczenia fakt, złożenia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę merytorycznie, dopóki decyzja ta nie zostanie z tego obrotu prawnego wyeliminowana przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności w trybie uregulowanym przepisami prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1196/14). W ocenie sądu kasacyjnego niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy (zarzut nr II), uzasadniony przez autora skargi kasacyjnej niewłaściwą sekwencją rozstrzygnięć przez organy administracyjne i zaakceptowanie tego faktu przez sąd wojewódzki. Przywołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja sprowadza się do tego, że organ administracyjny w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności orzekł o odmowie odstąpienia od strony od opłat, a dopiero potem orzekł o wysokości tej opłaty, co jest wadliwą sekwencją, bowiem organ ten powinien – w ocenie skarżącego kasacyjnie - najpierw orzec o wysokości opłaty, a dopiero później rozstrzygnąć kwestie odstąpienia od tej opłaty. Zarzut ten w istocie skierowany jest do innej sprawy - postepowania w toku którego organy merytorycznie rozstrzygały kwestie odstąpienia od opłaty, a nie do niniejszego postępowania tj. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W toku ocenianego w niniejszej sprawie postepowania administracyjnego organy w ogóle nie stosowały powołanego przepisu art. 194 ust. 3 ustawy i nie rozstrzygały sprawy merytorycznie, nie została przyjęta żadna sekwencja postępowania, toteż nie mógł zostać naruszony powołany przepis. Również zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy (zarzut III) nie jest uzasadniony. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej wskazuje, że postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego zostało wydane nie przez samego starostę, a przez pracownika Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie. Uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się jednak do argumentacji mającej przemawiać za tym, że decyzja merytoryczna, wydawana na podstawie art. 194 ust. 3 ustawy nie może zostać wydana przez upoważnionego pracownika, lecz osobiście przez starostę. Sąd kasacyjny – nie rozstrzygając kwestii uprawnienia pracownika do wydawania decyzji w trybie art. 194 ust. 3 ustawy - ponownie zaznacza, że przepis ten w ogóle nie był stosowany w niniejszym postępowaniu. W niniejszej sprawie nie doszło do wydania merytorycznej decyzji na podstawie art. 194 ust. 3 powołanej ustawy, lecz do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie to, co zostało już wskazane, jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. Jeżeli skarżący kasacyjnie twierdzi, że pracownik Powiatowego Centrum Pomocy Rodzenie w Częstochowie nie był uprawniony do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, powinien zarzucić naruszenie przez sąd pierwszej instancji stosownego przepisu k.p.a. i powiązać go z przepisami p.p.s.a. lub też zarzucić naruszenie przepisu prawa materialnego, który był zastosowany w sprawie, czego jednak nie uczynił. Sąd kasacyjny przypomina, że zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania w jego imieniu decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, zatem decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Uprawnienie to dotyczy również postanowień, w tym postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania administracyjnego. Rozstrzygnięcia organów administracyjnych są zatem prawidłowe, co oznacza, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia z 8 października 2021 r. przez Sąd I instancji. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.