II SA/Ol 581/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w "[...]", ograniczonego ulicami: Gdańska, A. Mickiewicza, Słoneczną, Gen. W. Sikorskiego, zwanego "[...]" oddala skargę. Rada Miasta "[...]" podjęła 28 grudnia 2006 r. uchwałę "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]". Skargę do tut. Sądu na powyższą uchwałę, w części dotyczącej § 25 ust. 1 lit. f, § 26 ust. 2 lit. f, § 27 ust. 2 lit. f, § 28 ust. 1 lit. f, § 29 ust. 1 lit. f, 34 ust. 1 lit. e, § 35 ust. 2 lit. d, wniosła Spółdzielnia "[...]" (dalej: "skarżąca", "spółdzielnia"). Skarżąca zarzuciła, że ww. przepisy uchwały naruszają art. 15 ust. 2, 2a, 3 i 4 oraz art. 20 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nakładają na podmioty nie należące do administracji publicznej obowiązek podłączenia zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej. Spółdzielnia wniosła o: uchylenie uchwały w zaskarżonym zakresie; zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania; przeprowadzenie rozprawy; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z wypisu z księgi wieczystej "[...]" i pism Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie "[...]" z 6 lutego 2020 r., 28 lutego 2020 r. i 31 marca 2020 r. na okoliczność istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego do złożenia skargi. Skarżąca wywiodła, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera upoważnienia do ustalenia w planie miejscowym norm nakazujących i zakazujących adresowanych do podmiotów usytuowanych poza ustrojem administracji publicznej w zakresie podłączenia obiektów budowlanych do sieci wodociągowej i kanalizacji deszczowej. Podała, że jest właścicielem działki, na której jest ujęcie wody. Działka ta znajduje się na terenie objętym postanowieniami zaskarżonego planu miejscowego, oznaczonym symbolem 15P. Spółdzielnia złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na przedmiotowej działce, a organ rozpoznający sprawę wyraził pogląd, że w związku z postanowieniami planu miejscowego istnieje podstawa do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na powyższe, spółdzielnia stwierdziła, że posiada interes prawny do złożenia skargi. Skarżąca zaznaczyła, że przed wniesieniem skargi, pismem z 19 czerwca 2020 r., bezskutecznie wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, jako bezzasadnej i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Rada Miasta zauważyła, że skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki, która położona jest w granicach kwartału oznaczonego symbolem 15P w zaskarżonym planie miejscowym. Przeznaczenie tego terenu to tereny "[...]" (§ 20 ust. 1), dla którego przewidziano m.in. pozostawienie dotychczasowego sposobu zagospodarowania – ciepłownia, z zastrzeżeniem, że ewentualna uciążliwość lub szkodliwość dla środowiska nie może wykraczać poza granice działki i z zakazem wprowadzania nowych funkcji przemysłowych (§ 36 ust. 1). W § 46 ust. 1 planu przewidziano objęcie obszaru planu systemem miejskiej sieci wodociągowej i ustalono pełne pokrycie zapotrzebowania na wodę dla istniejącej i projektowanej zabudowy. Odnosząc się do zarzutów skargi, Rada Miasta podniosła, że ustawodawca dopuszcza udzielanie upoważnień prawodawczych dla organów samorządu terytorialnego mniej szczegółowych niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń i pozostawia tym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem luźniejsze niż w przypadku rozporządzeń, gdyż akty prawa miejscowego nie są wykonawcze w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia w stosunku do ustawy, co wynika z zasady samodzielności samorządu. Rada Miasta zauważyła, że nie można wykazywać naruszenia interesu prawnego tylko z tego powodu, że w planie miejscowym przyjęto inne rozwiązania planistyczne niż oczekiwali właściciele nieruchomości objętych planem, a sam fakt posiadania prawa własności nie przesądza o wykazaniu i naruszenia interesu prawnego. Oceniła, że wyznaczony w planie obowiązek obsługi przez sieci infrastruktury technicznej został ustalony w sposób logiczny i nie budzący wątpliwości i przez kilkanaście lat obowiązywania planu nie był kwestionowany. Zauważyła też, że spółdzielnia nie przedłożyła żadnych dokumentów, które stanowiłyby o istnieniu praw nabytych, utraconych w wyniku uchwalenia przedmiotowego planu. Jednocześnie podniosła, że w trakcie trwania procedury uchwalania miejscowego planu skarżąca nie skorzystała z prawa składania wniosków i uwag do projektu planu. Natomiast Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w "[...]" w piśmie z 28 stycznia 2003 r. stwierdził, że z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony wód rzeki "[...]" i jeziora "[...]" ścieki bytowe należy odprowadzić do oczyszczalni miejskiej, zaś Zarząd Województwa "[...]" w opinii do planu z 18 stycznia 2005 r. wskazał, że jest to obszar zlewni pojeziernej i użytkowych wód podziemnych o wysokim stopniu zagrożenia. W Prognozie Skutków wpływu ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zwanego "[...]" stwierdzono m.in., że projekt planu rozwiązuje gospodarkę wodno-ściekową na terenach przewidzianych do zainwestowania, ustalając niezbędne środki zapewniające zachowanie czystości wód powierzchniowych. Rada Miasta podniosła ponadto, że w chwili uchwalania planu miejscowego przedmiotowy teren był uzbrojony, co potwierdził zarządca sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej - "[...]" w piśmie z 22 kwietnia 2020 r. Zarządca sieci poinformował również, że ciepłownia spółdzielni jest przyłączona do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej; zabudowa posiada przyłącze wodociągowe, które zapewnia pełne pokrycie zapotrzebowania na wodę do celów bytowych i technologicznych, także w przypadku rozbudowy zakładu. Rada Miasta wywiodła z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że przepisy te przewidują obowiązek podłączania planowanych inwestycji do sieci uzbrojenia technicznego, a stosowanie alternatywnych rozwiązań dopuszczalne jest dopiero, gdy w danym terenie nie występuje uzbrojenie, które pozwolą na wykorzystanie prawa własności do gospodarowania nieruchomością. Dodała, że niezasadne jest wprowadzenie w zagospodarowanym i uzbrojonym terenie, znajdującym się w centrum miasta, możliwości realizacji indywidualnych ujęć wody. Zauważyła, że ingerencja w warstwy nieprzepuszczalne może skutkować potencjalnym skażeniem zbiornika wód podziemnych, a planowany otwór studzienny ma zostać wykonany w sąsiedztwie składowiska materiałów opałowych i produktów spalania kotłowni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt. 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.". Rozpoznając skargę na akt prawa miejscowego Sąd ocenia jedynie, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713), dalej: "u.s.g.", określa tryb inicjowania kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w p.p.s.a. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wobec takiej konstrukcji art. 101 ust. 1 u.s.g., przed przystąpieniem do oceny pod względem merytorycznym skargi Sąd obowiązany jest do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co dawałoby jej legitymację do wniesienia skargi. Oceniając to zagadnienie należy podnieść, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Zatem, do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna więc udowodnić, że zaskarżony akt negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym powinna ona wskazać konkretny akt prawny, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). W związku z powyższym, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, że zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Nadto, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Podkreślić jednocześnie należy, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (tak NSA w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym podejmowano kwestię legitymacji do zaskarżenia uchwał planistycznych, wyróżniono dwa rodzaje oddziaływań będących skutkiem uchwalenia planu. Są to: oddziaływanie bezpośrednie – polegające na tym, że źródła naruszenia interesu prawnego upatruje się wyłącznie w skutkach samych przepisów planu – oraz oddziaływanie pośrednie, którego źródłem jest dopuszczony przez plan sposób zagospodarowania terenu. Brak jest podstaw do uznania legitymacji strony do zaskarżenia uchwały, jeżeli przepisy planu nie wpłynęły bezpośrednio i negatywnie na możliwość wykorzystania działki strony skarżącej. Wskazać bowiem trzeba, że co do zasady każde zagospodarowanie działki sąsiedniej może oddziaływać na działkę skarżącego, lecz taka sytuacja ma charakter potencjalny i nie wynika ze zmiany planu. Ochronę w takiej sytuacji zapewniają m.in. przepisy prawa ochrony środowiska czy prawa budowlanego. Przewidziane w tych przepisach obowiązki inwestorów mają m.in. zabezpieczać interesy właścicieli sąsiednich działek (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 726/11). Przyjęta w orzecznictwie koncepcja, według której przesłanką do zaskarżenia planu jest negatywna ingerencja w sferę interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, wynikająca bezpośrednio z przepisu planu miejscowego, prowadzi wprost do konkluzji, że osoba nieposiadająca praw do nieruchomości położonej na terenie planu, a więc nieobjętej jego regulacjami, co do zasady nie może skutecznie zaskarżyć tego planu. Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym działki gruntu nr "[...]", co wynika z treści księgi wieczystej "[...]". Teren ten jest położony na obszarze objętym ustaleniami przedmiotowego planu oznaczonym symbolem 15P. Zaskarżone przepisy planu - § 25 ust. 1 lit. f, § 26 ust. 2 lit. f, § 27 ust.2 lit. f, § 28 ust. 1 lit. f, § 29 ust. 1 lit. f, 34 ust. 1 lit. e, § 35 ust. 2 lit. d - nie formułują żadnych nakazów i zakazów w stosunku do ww. obszaru, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej. Przepisy te przewidują, że "obowiązuje podłączenie zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w chwili jej wykonania", jednakże, nie dotyczą one działki skarżącej, gdyż znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 15P. Przepis § 25 zawiera natomiast ustalenia dla terenów usług, oznaczonych na rysunku planu symbolem: 3U, 5U, 6U, 7U, 10U, 13U, 14U, 18U, 19U, 24U i 34U (przeznaczenie podstawowe - realizacja nowych i modernizacja istniejących obiektów kubaturowych przeznaczonych pod usługi, handel i drobną wytwórczość oraz gastronomię I, II i III stopnia obsługi). W § 26 zawarto ustalenia dla terenów usług, oznaczonych na rysunku planu symbolem: 27U (dopuszcza modernizację i rozbudowę istniejących obiektów kubaturowych z przeznaczeniem pod usługi, handel i drobną wytwórczość oraz gastronomię I, II i III stopnia obsługi, z możliwością wprowadzenia funkcji mieszkaniowej powyżej pierwszej kondygnacji), zaś § 27 odnosi się do terenów usług, oznaczonych na rysunku planu symbolami: 25U, 31U i 32U (dopuszczono realizację nowych i modernizację istniejących obiektów kubaturowych z przeznaczeniem pod usługi, handel i drobną wytwórczość oraz gastronomię, z możliwością wprowadzenia funkcji mieszkaniowej powyżej pierwszej kondygnacji). Przepis § 28 ust. 1 dotyczy terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem: 17MW, 26MW, 29MW i 30MW (przeznaczenie podstawowe - modernizacja i uporządkowanie istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej), a § 29 - ustala przeznaczenie dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolem 9MN (przeznaczenie podstawowe - realizacja nowoprojektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz modernizacja i uporządkowanie istniejącej zabudowy). W § 34 zawarto ustalenia dla terenów obsługi komunikacji, oznaczonych na rysunku planu symbolem 20KS/U, 22KS/U (przeznaczenie podstawowe - realizacja nowych i modernizacja istniejących obiektów kubaturowych przeznaczonych pod usługi i handel I, II stopnia obsługi), a w § 35 - ustalenia dla terenów obsługi komunikacji, oznaczonych na rysunku planu symbolem 33KS/U (dopuszczono realizację nowych i modernizację istniejących obiektów kubaturowych przeznaczonych pod usługi I, II i III stopnia obsługi z zakresu komunikacji, handlu, rzemiosła i drobnej wytwórczości). Jak wynika z treści zaskarżonych przepisów, ustalenia w nich przewidziane nie dotyczą działki skarżącej, gdyż nie jest ona położona na terenach objętych zakwestionowanymi przepisami. Podkreślić zaś ponownie należy, że skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. W związku z tym, wnosząc skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jej interes prawny, i co do których innym podmiotom uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi (zob. wyrok tut. Sądu z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 654/18). Ponadto, w zaskarżonych przepisach zawarto nakaz podłączenia zabudowy do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w chwili jej wykonania. Dotyczy więc on nieruchomości, które w dacie uchwalania planu nie były podłączone do tych sieci, a położonych na terenach oznaczonych w planie ww. symbolami. Jak zaś wynika z niezakwestionowanych informacji zawartych w odpowiedzi na skargę, już w chwili uchwalania planu miejscowego przedmiotowy działka spółdzielni była uzbrojona, a ciepłownia będąca własnością spółdzielni, była przyłączona do miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Zabudowa posiadała przyłącze wodociągowe, które zapewniało pełne pokrycie zapotrzebowania na wodę do celów bytowych i technologicznych, także w przypadku rozbudowy zakładu. Wbrew przekonaniu skarżącej powołane w skardze okoliczności nie świadczą więc o istnieniu po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżącej. Od interesu prawnego należy bowiem odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet zaś ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok NSA z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18). Podkreślić należy, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, który uprawniałby ją lub zobowiązywał do budowy indywidualnego ujęcia wody, w sytuacji gdy jej nieruchomość jest już podłączona do istniejącej sieci wodociągowej. Nie zmienia tej oceny okoliczność, że właściwy organ wyraził pogląd, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód podziemnych z ujęcia zlokalizowanego na działce spółdzielni. Zamiar wykonania własnego ujęcia wody należy rozpatrywać wyłącznie w kategorii interesu faktycznego, który jednakże nie uprawnia do skutecznego wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Skarżąca nie wykazała również, że zaskarżona uchwała w jakikolwiek sposób ogranicza jej prawo własności, nie wskazała na żadne ograniczenia w korzystaniu z jej praw, czy ich pozbawienie w związku z podjętą uchwałą. Ewentualny brak możliwości korzystania z własnego ujęcia wody zamiast z istniejącego wodociągu, nie stanowi o istnienia ww. okoliczności uprawniających do skutecznego wniesienia skargi na uchwalę organu gminy. Skarżąca nie wykazała więc w niniejszej sprawie, że zaskarżone przepisy uchwały naruszają jej interes prawny. Powyższa konstatacja powoduje, że Sąd nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Jak już wyżej zauważono, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).