II SA/Ol 654/18

Dnia 20 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 29 sierpnia 2007 roku, nr XIV/171/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel, rejon Likus w Olsztynie oddala skargę. W dniu 26 lipca 2018r. Spółka A (dalej jako: "skarżąca", "spółka"), reprezentowana przez radcę prawnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miasta "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia "[...]" {dalej jako: "plan", "uchwała"), domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej działki nr "[...]", obręb "[...]", oznaczonej w uchwale symbolami: "ZN1", "ZN2" oraz "PW", w związku z naruszeniem: - art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny (Dz.U. z 2017r. poz. 1073 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w spawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587, dalej jako: "rozporządzenie"), poprzez brak określenia stosownych wskaźników i parametrów urbanistycznych, w tym w szczególności maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy. Zauważyła, że pojęcie zabudowy jest niewątpliwie pojęciem "szerszym" niż pojęcie budynku. Definicja pojęcia wysokości zabudowy zawarta w przedmiotowym planie miejscowym (§ 2 ust. 5 pkt 12) "zawęża" wymagania ustawodawcy do określenia tylko wysokości budynków. Dla terenu oznaczonego symbolem "ZN" w § 5 ust. 15 pkt 3 tabeli dopuszczono m.in. możliwość lokalizacji urządzeń rekreacyjno-sportowych, ciągów pieszych, tras rowerowych, punków i wież widokowych, tablic informacyjnych. Zarzuciła, że dla stosownych obiektów budowlanych nie określono żadnych wskaźników i parametrów urbanistycznych, co w rzeczywistości uniemożliwia skarżącej realizację ustaleń planu. Podkreśliła, że poprzez nieustalenie wysokości zabudowy jak i innych stosownych wskaźników i parametrów został naruszony interes prawny skarżącej; - art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia, poprzez zaniechanie organów gminy w zakresie dokonania ustaleń zgodnych z tymi przepisami prawnymi, przez co skarżąca nie może zagospodarować terenów stanowiących jej własność (tereny przestrzeni publicznej określone w § 4 ust. 2 planu). Skarżąca podała, że zgodnie z tymi przepisami w planie należy określić zasady umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określić nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Zarzuciła, że plan nie odpowiada tym wymogom; - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt. 9 lit. a i § 8 ust. 2 rozporządzenia, poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami przy jednoczesnej niemożności jednoznacznego powiązania rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Skarżąca wyjaśniła, że w § 5 ust. 15 pkt 3 tabeli uchwały dopuszczono lokalizację ciągów pieszych i rowerowych, także ciągów pieszo-jezdnych bez określenia parametrów tychże ciągów komunikacyjnych oraz bez określenia ich lokalizacji na rysunku planu, czym naruszono wskazane przepisy rozporządzenia, które obligują radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Podała, że naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia polega na tym, że, w tekście planu miejscowego dopuszczono możliwość realizacji innych szlaków komunikacyjnych - ale tych nie oznaczono na rysunku planu miejscowego, przez co nie można jednoznacznie powiązać ustaleń tekstu planu miejscowego z ustaleniami załącznika graficznego. Zdaniem skarżącej omówiony brak wpływa na jej prawo własności, bo w żaden sposób nie może nawet domniemać jak stosowne szlaki komunikacyjne mogą a nawet będą wyznaczone. Skarżąca podkreśliła, że pozbawiona została wiedzy co do możliwych sposobów zagospodarowania jej działki; - art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak określenia przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "PW". Skarżąca podniosła, że określenie przeznaczenia rzeczonego terenu jako "polana wypoczynkowa" w żaden sposób nie przesądza o przeznaczeniu terenu, gdyż nie pozwala odkodować potencjalnego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Skarżąca stwierdziła, że będąc właścicielem tego terenu zupełnie nie posiada wiedzy na temat możliwego sposobu jego zagospodarowania. Powinna chyba domniemać że teren ten powinien służyć jako miejsce, z którego można obserwować tereny sąsiednie. Zarzuciła organom gminy, że przez nieokreślenie przeznaczenia terenu, naruszyły interes prawny skarżącej; - art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., poprzez określenie w § 7 planu zasad i warunków podziału nieruchomości - nie jak stanowi sam przepis zasad scalania i podziału nieruchomości. Skarżąca podniosła, że określenie zasad podziału nieruchomości nie mieści się w kompetencji Rady Miasta i nie może być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Przywołane bowiem przepisy prawa określają obligatoryjny i fakultatywny zakres ustaleń każdego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez powyższe ustawodawca określił kompetencje rady gminy względem szczegółowości ustaleń planu miejscowego. Na czas podejmowania skarżonej uchwały, żadnym z powyższych przepisów prawa ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania zasad podziału nieruchomości. Stosowną kompetencję posiadała rada gminy na mocy przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Kompetencję tylko do określania minimalnej powierzchni nowowydzielanej działki nabyła także rada gminy po nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 130, poz. 871), którą to ustawą ustawodawca dopuścił w ramach fakultatywnych ustaleń możliwość określenia powierzchni nowowydzielanej działki. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca wywiodła, że nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania. W opinii skarżącej organy gminy przekroczyły przyznane im władztwo planistyczne, wpływając bezprawnie na prawo własności skarżącej i naruszając tym samym jej interes prawny; - art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w zakresie w jakim plan dokonuje postanowień, które nie mieszczą się w katalogu dopuszczonych przez ustawodawcę ustaleń i statuuje konieczności dokonania dodatkowych uzgodnień z innymi podmiotami, tudzież uzależnienia możliwości realizacji ustaleń planu miejscowego od stanowiska innych organów, np. w § 6 ust. 4, § 7 ust. 4 pkt 7, § 7 ust. 8 pkt 2. Skarżąca skonstatowała w tym zakresie, że ustalenia planu nakładają na nią obowiązek podejmowania działań, do których plan miejscowy nie może obligować. Takie działanie organów naruszyło zasadę demokratycznego państwa prawnego, a tym samym naruszyło interes prawny skarżącej; - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie w jakim stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium stanowi załącznik nr 2 do przedmiotowej uchwały. Skarżąca wywiodła, że przywołany przepis art. 20 ust. 1 stanowi o "elementach składowych" planu miejscowego. Zgodnie z tymże przepisem prawnym załącznikami do uchwały powinny być: rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego a nieuwzględnionych przez organ wykonawczy gminy oraz rozstrzygnięcie o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy ze wskazaniem zasad finansowania tych inwestycji. Natomiast w przedmiotowym planie miejscowym "dodatkowym" załącznikiem pozostaje stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium. Ostatnie należy uznać za naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908), poprzez modyfikację definicji pojęć zdefiniowanych w aktach normatywnych rangi wyższej niż plan miejscowy. Skarżąca wskazała, że dotyczy to zdefiniowania pojęcia powierzchni biologicznie czynnej (§ 2 pkt 8 planu), które stanowi modyfikację pojęcia terenu biologicznie czynnego. Wskazała, że zapisem tym dopuszczono się wykładni synonimicznej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi. Wskazał, że skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie, że jest właścicielem działki "[...]" obręb "[...]". Podniósł, że nawet jeżeli skarżąca jest właścicielem działki "[...]" w obrębie "[...]" to nie jest właścicielem terenu oznaczonego jako ZN1, który nie obejmuje swoim zasięgiem tej działki. Stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej działki nr "[..]", czyli według skarżącej wszystkich ustaleń dotyczących terenów ZN1, ZN2, PW jest bezpodstawne, tym bardziej że teren ZN1 nie obejmuje przedmiotowej działki, a niektóre skarżone ustalenia miejscowego planu w ogóle jej nie dotyczą. Odnosząc się po kolei do przedstawionych w skardze zarzutów, pełnomocnik organu wskazał, że jedynym obiektem dopuszczalnym na terenie, dla którego istotny jest parametr wysokości to wieża widokowa. Jednak w tym wypadku wysokość obiektu nie została ograniczona, ponieważ zdaniem organu powinna wynikać z jego funkcji. Skarżona definicja wysokości zabudowy nie ma zastosowania na terenach, będących własnością skarżącej. Brak ograniczenia wysokości na terenie skarżącej w żaden sposób nie ogranicza spółce możliwości zagospodarowania terenu. Wręcz przeciwnie, właściciel ma większą swobodę w kształtowaniu zabudowy. Pełnomocnik organu argumentował też, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., obowiązujący na dzień uchwalenia planu, wymagał, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego były określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Jednak nie ma uzasadnienia dla określania gabarytów (wysokości, szerokości, długości), geometrii dachów czy intensywności zabudowy, jeśli przewidywane zagospodarowanie terenu to głównie urządzenia rekreacyjno-sportowe, nie będące zabudową kubaturową i nie posiadające kondygnacji, w rozumieniu przepisów odrębnych. Ponadto organ nie widział potrzeby wprowadzania dodatkowych regulacji dotyczących odległości zabudowy od granicy działki (w postaci nieprzekraczalnej lub obligatoryjnej linii zabudowy) innych niż w tej kwestii ustalają przepisy odrębne (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Ponieważ w planie miejscowym nie powtarza się i nie cytuje nadrzędnych aktów prawa - linie zabudowy nie zostały narysowane. W ocenie organu, brak ww. współczynników dla tych konkretnych terenów zieleni nie powoduje, że możliwy będzie sposób zagospodarowania terenu nie spełniający zasad zachowania ładu przestrzennego oraz niezgodny z intencją gminy. Zaznaczono, że skarżąca nie jest właścicielem terenów, które zgodnie z ustaleniami planu stanowią przestrzeń publiczną. W myśl § 4 ust. 2 planu - przestrzeń publiczną w obrębie planu stanowią tereny: komunikacji i infrastruktury technicznej, oznaczone na rysunku planu symbolami KD, KDw, K, KP, PP, IT, oraz tereny ZP i ZN wraz z polanami wypoczynkowymi PW, będące we władaniu Gminy, tereny zieleni izolacyjnej ZI, tereny rekreacyjne UT4, UT7, UT8". Czyli są nią tylko tereny ZN i PW będące własnością gminy. Kwestionowane ustalenia dla przestrzeni publicznej nie dotyczą działki nr "[...]". Pełnomocnik organu podał, że zgodnie z polityką przestrzenną gminy tereny ZN1, ZN2 i PW miały pozostać niezabudowane, z nielicznymi wyjątkami określonymi dla terenu ZN2 w § 5 ust. 15 pkt 3 lit. a uchwały. Pełnomocnik organu podniósł, że ustawodawca nie precyzuje jak ma wyglądać "określenie układu komunikacyjnego" w planie zagospodarowania, ani jakie powinien zawierać parametry. Zdaniem organu sporządzającego plan, całkowicie wystarczające do określenia układu komunikacyjnego są ustalenia zawarte w § 10 "Zasady obsługi w zakresie komunikacji. Elementy układu komunikacyjnego w granicach planu oraz zasady ich realizacji". Poszczególne elementy układu komunikacyjnego zostały tam scharakteryzowane, również pod względem parametrów, a także wyznaczone w sposób jednoznaczny liniami rozgraniczającymi na załączniku graficznym. Zauważył, że minimalne parametry dróg publicznych określają przepisy odrębne (rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie) i jeśli nie ma potrzeby ich zwiększania, organ nie cytuje tych przepisów w uchwale. Natomiast przedmiotowa działka jest to teren prywatny, niepubliczny i wyznaczenie ciągów pieszych zależy wyłącznie od właściciela. Dlatego nieprawdą jest, że skarżąca w żaden sposób nie może nawet domniemywać jak stosowne szlaki komunikacyjne mogą, a nawet będą wyznaczane. Ustalenia planu dopuszczają możliwość realizacji ciągów pieszych, nartostrad, tras rowerowych na terenach ZN2, traktując je jako elementy zagospodarowania związane z wypoczynkiem rekreacją i sportem, zgodnie z przeznaczeniem terenu: "ZN2 zieleń naturalna obejmująca tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu". Ich obligatoryjne wyznaczenie na załączniku graficznym organ uznał za nieuzasadnione. Natomiast brak wyznaczonych ciągów pieszo-jezdnych, podnoszony przez skarżącą wynika z ustalenia dla ZN2 § 5 ust. 15 pkt 3 lit. f – "na terenie zieleni nie przewiduje się lokalizacji dróg dostępnych komunikacji samochodowej, za wyjątkiem niezbędnych dojazdów technicznych, realizowanych jako ciągi pieszo-jezdne". Lokalizacja takich ciągów pieszo-jezdnych, związanych z obsługą i konserwacją urządzeń rekreacyjno-sportowych, wynikać będzie ze sposobu zagospodarowania działki przez właściciela. Wyznaczenie ich na załączniku graficznym organ uznał za bezzasadne, i przekraczające uprawnienia władztwa planistycznego. Odnosząc się do terenu oznaczonego symbolem "PW", pełnomocnik organu wskazał, że teren ten ma następujące przeznaczenie, określone w § 5 ust.15 pkt 4 uchwały "PW polany wypoczynkowe, obejmujące tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu''. W zasadach zagospodarowania terenu PW obowiązują ustalenia jak dla ZP i ZN, w zależności od lokalizacji polany, uzupełnione o wytyczne dotyczące zieleni, wynikające z rekreacyjnej funkcji polany. Następnie pełnomocnik organu wyjaśnił, że stwierdzenie zgodności przedmiotowego planu z ustaleniami studium w formie załącznika nr 2 do uchwały, pozostaje bez znaczenia dla spełnienia wymogu określonego w art. 20 ust. 1 u.p.z.p.. Rada Gminy dokonała stwierdzenia zgodności przepisów projektu miejscowego planu ze studium, a więc spełniła wymóg określony w art. 20 ustawy. Zdaniem pełnomocnika organu także nietrafiony jest zarzut naruszenia przepisu § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Powołany przez skarżącego przepis zakazuje powtarzania przepisów ustawowych oraz przepisów innych aktów normatywnych w uchwałach, natomiast nie zabrania definiowania pojęć już istniejących w obrocie prawnym, jeżeli na użytek danego planu pojęcia te mają mieć inne znaczenie. Taką możliwość przewiduje m. in. § 147 zasad techniki prawodawczej. Reasumując, pełnomocnik organu podniósł, że zarzuty skargi są nietrafne, a skarżąca w ogóle nie wykazała, iż ma interes prawny do zaskarżenia uchwały. Przy piśmie procesowym z dnia 9 października 2018r., w wykonaniu wezwania Sądu, spółka przedłożyła kopię odpisu zwykłego księgi wieczystej Nr "[...]" (poświadczoną przez radcę prawnego za zgodność z oryginałem), z której wynika, że skarżąca jest współwłaścicielem działki nr "[...]", obręb ‘[...]" o powierzchni "[...]". Przy piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2018 r. pełnomocnik organu przedstawił wydruk z planu z zaznaczoną granicą działki nr "[...]", obręb "[...]". Z wydruku tego wynika, że działka, której współwłaścicielem jest skarżąca położona jest na terenie oznaczonym symbolami: PW, ZN2 i MN3. Na rozprawie w dniu 20 listopada 2018 r.; - pełnomocnik skarżącej poparł skargę i zarzuty w niej zawarte; - pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że jednostki planistyczne ZN i PW, o których mowa w § 4 ust. 2 uchwały, będące we władaniu Gminy i stanowiące przestrzeń publiczną, są własnością Gminy, co oznacza, że z kolei jednostki planistyczne ZN2 i PW, w których zlokalizowana jest działka skarżącej spółki, nie jest przestrzenią publiczną, w rozumieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2018r. poz. 2107) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Sąd administracyjny zwolniony jest z przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, gdy skarga zostanie wniesiona z uchybieniem wymogów formalnych, a także, gdy mimo skutecznego wniesienia skargi postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W niniejszej sprawie skarga jest dopuszczalna, gdyż spełnia wszystkie wymogi formalne. Została wniesiona przez uprawniony podmiot, w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a także z zachowaniem wymogów określonych w art. 57 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 1 oraz art. 47 § 1 p.p.s.a. W sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozpatrywanym przypadku przepisem szczególnym, do którego odsyła art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r. w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Do dnia 1 czerwca 2017 r. art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na tle tego unormowania wypracowane zostało w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008r., sygn. akt II SA/Gd 492/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 września 2010r., sygn. II SA/Go 476/10, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Rekapitulując, naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n. nie wystąpi w sytuacji li tylko zagrożenia materialnoprawnych uprawnień strony wynikających z prawa własności - względnie użytkowania wieczystego, a w szczególnym wypadku także ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania w rozumieniu art. 252 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, Dz.U.2018, poz. 1025 j.t. - nieruchomości gruntowej, tj. w sytuacji, gdy naruszenie będzie miało charakter potencjalny, tj. przyszły, bądź warunkowy. Nadto realność zagrożenia winna się przejawiać w naruszeniu uprawnień właścicielskich (także użytkownika wieczystego, w szczególnym wypadku użytkownika) przez obligatoryjne lub fakultatywne unormowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (odpowiednio art. 15 ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p.) wskutek, co najmniej, ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w tym prawa pobierania pożytków (naturalnych, cywilnych i prawa - art. 53 § i § 2 kc i art. 54 kc), jak również w zwiększeniu ograniczeń w rozporządzaniu rzeczoną nieruchomością gruntową w następstwie, tytułem przykładu, rozmieszczenia na niej inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. W tym kontekście skarżąca dostatecznie wykazała w skardze i piśmie procesowym z dnia 9 października 2018 r., że plan miejscowy obejmuje ustaleniami jej działkę i określa dopuszczalny sposób jej zagospodarowania, wprowadzając tym samym ograniczenia w wykonywaniu przysługującego jej do wymienionej działki prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej w skardze normy art. 101 ust. 1 u.s.g., że jest legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego planu przez Sąd. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że zaskarżona uchwała mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszłoby do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu planu miejscowego. Podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącej, daje jej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Przy czym skarżąca może kwestionować ustalenia planu tylko w ramach własnego interesu prawnego. Zakres interesu prawnego wynika zaś z prawa, jakie przysługuje skarżącej do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem. Tym samym skarżąca mogła realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w granicach przysługujących jej uprawnień, jako właścicielowi działki położonej na obszarze uchwalonego planu. Interpretacja taka potwierdzona została w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 orzekającym o zgodności art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach przywołanego orzeczenia Trybunał wyraźnie wskazał, iż skarga w trybie art. 101 u.s.g nie ma charakteru actio popularis – podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie (np. właściciel nieruchomości położonej na terenie gminy), a naruszenie to musi wynikać z właściwej regulacji materialnoprawnej. W związku z tym wnoszący skargę może działać tylko w swoim interesie i nie może kwestionować ustaleń co do obszarów, które nie oddziałują na jego interes prawny, i co do których innym uprawnionym przysługuje prawo do wniesienia skargi. Reasumując, w rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny mogą być tylko te zapisy zaskarżonego planu, które dotyczą działki skarżącej w zakresie wyznaczonym postanowieniami art. 28 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Unormowanie to wprowadza sankcję nieważności aktu planistycznego, za określone w nim naruszenia. Przesłankę ku temu stanowi: istotne naruszenie zasad lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i doktrynie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253). Chodzi tu o wadę kwalifikowaną, z powodu której cały akt lub jego część nie powinna wejść w ogóle do obrotu prawnego. W ocenie Sądu, przy uchwalaniu kontrolowanego planu nie doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu jego sporządzania w. W szczególności nie można się zgodzić z twierdzeniem skarżącej o naruszeniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez to tylko, że Rada Miasta wyraziła swoje stanowisko o stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium w załączniku nr 2 do uchwały. W § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały wskazano wyraźnie, że stanowisko o stwierdzeniu zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium wyrażone w załączniku nr 2 stanowi integralną część uchwały i podlega publikacji. Nie budzi zatem wątpliwości, że plan miejscowy został uchwalony po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, jak stanowi art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie precyzuje w jaki sposób rada gminy ma procedować w przedstawionym zakresie. Z unormowania tego wynika zaś bezspornie, że kwestia zgodności ustaleń powinna być przedmiotem oceny organu uchwałodawczego gminy przed przyjęciem uchwały, gdyż bezwzględnie ustalenia planu nie mogą naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W rozpatrywanym przypadku skarżąca nie podważa samej zgodności ustaleń, a jedynie sposób wyrażenia stanowiska przez Radę Miasta, który jednak wbrew sugestiom skarżącej nie stanowi zaprzeczenia normy art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wskazującej in fin, że wymagane tym przepisem rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Odnosząc się do merytorycznych treści planu w kontekście działki nr "[...]", obręb "[...]", to wskazać należy, że działka ta nie jest położona na terenie oznaczonym symbolem ZN1, jak podnoszono w skardze. W związku z tym Sąd nie rozpatrywał przeznaczenia tego terenu, a jedynie kwestionowane w skardze przeznaczenie ZN2 i PW. Stosownie do § 15 pkt 3 uchwały tereny oznaczone w planie symbolem ZN2 to zieleń naturalna obejmująca tereny, zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu. Lokalny prawodawca ustanowił na tym terenie następujące zasady ochrony i zagospodarowania terenu: a) zakaz zabudowy terenu obiektami budowlanymi oraz prowadzenia innych robót budowlanych za wyjątkiem: -zewnętrznych sieci uzbrojenia i urządzeń infrastruktury technicznej, - ogrodzeń na terenach przyległych do jeziora, - urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, obejmujących dojazdy techniczne, pomosty, place postojowe łódek i kajaków, - urządzeń rekreacyjno-sportowych, - ciągów pieszych, tras rowerowych, nartostrad, przejazdów kołowych, - punktów i wież widokowych, - oświetlenia, - tablic informacyjnych, b) zakaz lokalizacji reklam, c) nakaz ochrony i wykorzystania w zagospodarowaniu terenów zieleni istniejących zadrzewień i zakrzewień, d) realizacja zagospodarowania terenu i robót wymienionych w punkcie a), wymaga uzgodnienia z odpowiednim organem ochrony środowiska w przypadku konieczności wycinki zadrzewień i zakrzewień, e) zakaz podziału terenu na działki gruntu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami za wyjątkiem podziałów dla realizacji praw własności w zakresie obrotu cywilno-prawnego - w celu powiększenia sąsiednich działek lub podziałów w celu regulacji granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami oraz dla realizacji dróg wewnętrznych, przejść pieszych i uzbrojenia, f) zasady obsługi w zakresie komunikacji: na terenie zieleni nie przewiduje się lokalizacji dróg dostępnych komunikacji samochodowej, za wyjątkiem niezbędnych dojazdów technicznych, realizowanych jako ciągi pieszo-jezdne, obsługa komunikacyjna terenów zieleni przewidziana jest w formie zjazdów z dróg publicznych i wewnętrznych, poprzez tereny MN, ZP i ZN. Teren oznaczony w planie symbolem PW to - polany wypoczynkowe obejmujące tereny zieleni, wypoczynku, rekreacji i sportu. Zasady ochrony i zagospodarowania tego terenu Rada Miasta ujęła w § 15 pkt 4, wskazując: a) ustalenia warunków zagospodarowania jak dla ZP i ZN - w zależności od lokalizacji polany; b) tereny odpornej zieleni niskiej z koncentracją elementów urządzenia terenu wynikających z funkcji rekreacyjno-wypoczynkowej, przewidzianych dla terenu ZP i ZN, c) w przypadku lokalizacji punktów widokowych w obrębie polan, dopuszcza się częściowe usunięcie zieleni wysokiej porastającej przybrzeżny pas jezior, w stopniu niezbędnym do uzyskania wglądów na jezioro. Niezbędną wycinkę należy uzgodnić z odpowiednim organem ochrony środowiska. Brzmienie tych unormowań nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych sygnalizowanych w skardze. W szczególności wynika z nich jednoznacznie dopuszczony sposób zagospodarowania działki w liniach rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. Kwestionowane przez skarżącą ustalenia w zakresie ZN2 i PW dotyczą obszaru otoczonego z trzech stron jeziorem"[...]". Zgodnie z postanowieniami studium jest to strefa otwartych terenów rekreacyjnych. Z takim przeznaczeniem koresponduje wprowadzony na tym terenie generalny zakaz zabudowy obiektami budowlanymi, prócz wyszczególnionych w § 5 ust.15 pkt 3 lit. a uchwały wyjątków, które nie można interpretować rozszerzająco. Zgodnie z ustaleniami studium ma być to teren otwarty. Tak też kształtuje to zaskarżony plan miejscowy, wykluczając zabudowę kubaturową na tym terenie, którą można byłoby kwalifikować jako powierzchnię zabudowy w myśl art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W wyroku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II OSK 936/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na brak ustawowej definicji powierzchni zabudowy zasadne jest posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie, do czego upoważnia art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wymagający, by obiekty budowlane projektować i budować także zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy budynku także zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, z późn. zm.). Posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w polskiej normie jest praktyką pożądaną i powszechnie akceptowaną (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., II OSK 623/15; z dnia 22 listopada 2016 r., II OSK 393/15; z dnia 18 września 2014 r., II OSK 675/13). Zgodnie z normą PN – ISO 9836: 1997 – "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określenie i obliczenie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych - powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu, jednak do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). W takim stanie rzeczy lokalny prawodawca mógł na potrzeby niniejszego planu skonkretyzować definicję powierzchni zabudowy poprzez wskazanie, że dotyczy ona tylko działki zabudowanej obiektami kubaturowymi. Zgodnie z § 2 ust. 5 pkt 13 planu przez dopuszczone na tym terenie urządzenia rekreacyjno-sportowe rozumieć należy konkretnie pola gier takich jak: koszykówka, siatkówka, tenis, ringo, mini golf itp. oraz urządzenia placów zabaw, rekreacji i wypoczynku. Natomiast wśród urządzeń związanych z obsługą turystyki wodnej, lokalny prawodawca wymienił ściśle dojazdy techniczne, pomosty, kanały i zbiorniki wodne, place postojowe łódek i kajaków. Punkty i wieże widokowe, których lokalizacja określona została w dwóch miejscach na rysunku planu także ma być zabudową niekubaturową, jak wnioskować należy z brzmienia § 2 ust. 5 pkt 12 planu, który definiuje wysokość zabudowy względem nieruchomości budynkowych. Skoro na spornym terenie nie przewidziano zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to nie mają do niego zastosowania wymagania wynikające z jego treści, jak również skonkretyzowane w § 4 pkt 6 cytowanego rozporządzenia. W szczególności tereny zieleni naturalnej, na których zakazano zabudowy kubaturowej nie wymagają ustalania powierzchni biologicznie czynnej, więc skarżąca nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu definicji tego pojęcia w stosunku do objętych skargą terenów ZN2 i PW. Są to niewątpliwie tereny rekreacji i sportu, dlatego do tych terenów zastosowanie ma § 4 pkt 12, a nie § 4 pkt 6 rozporządzenia. Zgodnie z § 4 pkt 12 rozporządzenia ustalenia dotyczące terenów rekreacyjno-wypoczynkowych powinny zawierać określenie zasad wyposażania tych terenów w urządzenia techniczne i budowlane oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przeznaczenia tych terenów. W ocenie Sądu przytoczone ustalenia § 5 ust. 15 pkt 3 i 4 planu czynią zadość tym wymaganiom. Ponadto w § 8 ust. 3 pkt 4 uchwały wskazano, że na terenie ZN dopuszcza się lokalizację punktów czerpania wody z jeziora do celów przeciwpożarowych i porządkowych. Zgodnie zaś z § 8 ust. 4 pkt 7 na terenach ZN i PW dopuszczono stosowanie toalet o technologii ekologicznie czystej zgodnie z odrębnymi przepisami. Z treści planu jednoznacznie wynika, że sposób zagospodarowania przedmiotowego ternu uwzględnia zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z § 4 pkt 3 cytowanego rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające m.in. z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez: zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych (pkt 5). W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenu, ustala się proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenie na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia (art. 72 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska). W świetle powyższych unormowań, należy uznać, że przyjęty dla przedmiotowej działki sposób zagospodarowania terenu nie jest dowolny. Zakres ustaleń dla tego terenu uwzględnia wytyczne niezbędne do zapewnienia ładu przestrzennego na tym terenie. Bezpodstawnie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 5 rozporządzenia, bowiem działka skarżącej nie stanowi przestrzeni publicznej, prócz wyznaczonej na niej trasy rowerowej. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie § 4 ust. 2 planu, który zastrzega, że przestrzeń publiczną tworzą tereny będące we władaniu Gminy. Poza tym z brzmienia § 5 ust. 15 pkt 3 planu wynika zakaz zabudowy, o której mowa w § 4 pkt 5 rozporządzenia, z uwagi na przeznaczenie omawianych terenów. Nie ma też racji zarzut braku określenia układu komunikacyjnego na terenie działki skarżącej. Na rysunku planu wytyczony został ciąg pieszo-rowerowy. Z części tekstowej zaś wynika zakaz komunikacji samochodowej, za wyjątkiem niezbędnych dojazdów technicznych, realizowanych jako ciągi pieszo-jedne. Oznacza to, że poza wyznaczoną trasą rowerową, dopuszczano na tym terenie ciągi komunikacyjne o charakterze wewnętrznym, których ukształtowanie pozostawiono gestii właściciela, do którego decyzji będzie ostatecznie należało czy i w jakim zakresie zagospodaruje teren. Obowiązek wyznaczenia układu komunikacyjnego dotyczy tylko celów publicznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może przeznaczać tego samego terenu pod różne wykluczające się cele, w tym dopuszczać ogólnie realizację inwestycji celu publicznego bez określenia jej rozmieszczenia. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje obowiązkowo rozgraniczyć w planie miejscowym tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z treści tego przepisu wynika, że w planie miejscowym dokonuje się rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, czyli konkretyzuje się lokalizację takiego zamierzenia. Przekonuje o tym w szczególności art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. Zwrócić też można uwagę na treść art. 50 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepisy te wymagają rozważenia na etapie sporządzania planu miejscowego potrzeby realizacji inwestycji celu publicznego, służących społeczności lokalnej. Jeżeli gmina jest zdecydowana realizować określony cel publiczny, to ma obowiązek zabezpieczyć konkretny teren na ten cel i określić jego granice. Legalną definicję pojęcia inwestycji celu publicznego wprowadza art. 2 pkt 5 u.p.z.p., wskazując na cele określone w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 121). Zgodnie z tym unormowaniem celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi rowerowe (art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W konsekwencji należy uznać, że tylko brak określenia w planie przebiegu dopuszczonych do realizacji dróg publicznych i rowerowych stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia. Art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. ustanawia obowiązek określenia w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z § 4 pkt 9 tego rozporządzenia wspomniane zasady powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. W rozpatrywanym przypadku, z części tekstowej i graficznej wynika na jakich obszarach planu przewidziano realizację dróg publicznych, nie dotyczy to działki skarżącej. Zgodnie też z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rada Miasta "[...]" wyjaśniła w § 5 ust. 15 pkt 3 lit. f tiret drugi, że obsługa komunikacyjna działki skarżącej jest możliwa w formie zjazdów z dróg publicznych i wewnętrznych, poprzez tereny MN, ZP i ZN, co obrazuje część graficzna planu. Na rysunku planu, co podkreślić należy, wyraźnie określono przebieg dróg publicznych i urządzeń infrastruktury technicznej, których nie przewidziano na działce skarżącej. Bezpodstawne jest stanowisko skarżącej, że Rada Miasta nie miała upoważnienia do określania zasad podziału nieruchomości, w czym skarżąca upatruje naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Stosownie do § 4 pkt 8 rozporządzenia ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych i maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Z uwagi na szczególne przeznaczenie omawianej działki przepisy te nie mogły mieć wprost zastosowania względem niej. Na omawianym terenie lokalny prawodawca wprowadził generalnie zakaz podziału terenu na działki gruntu (§ 5 ust. 15 pkt 3 lit. e planu). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że zakaz podziału działek nie jest "zasadą podziału", więc nie może być ustanawiany w ramach art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2510/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniono natomiast, że zakaz podziału działki można wywieźć z treści art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Użyty w treści tego przepisu zwrot "ograniczenia w użytkowaniu", obejmuje także zakaz podziału, gdyż nawiązuje on do przewidzianych w art. 140 k.c. granic w korzystaniu z prawa własności (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/po 1130/17, publ na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie zasadności ustanowienia takiego zakazu dla działki skarżącej w granicach terenów ZN2 i PW należy mieć na uwadze ukształtowanie tego terenu, jego walory krajobrazowe i zamierzenie, aby pozostawał on terenem otwartym, co usprawiedliwia wprowadzenie zakazu podziału terenu na działki. Nie potwierdził się również zarzut skarżącej, że realizacja ustaleń planu przez skarżącą jest uzależniona od stanowiska innych organów. Skarżąca nie wyjaśniła jakich konkretnie działań mogłoby to dotyczyć. Podała tutaj tylko przykładowo § 7 ust. 4 pkt 7, § 7 ust. 8 pkt 2 uchwały, jednak takich jednostek redakcyjnych nie zawiera zaskarżony plan. Powołany zaś § 6 ust. 4 uchwały, który w ramach zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wskazuje na konieczność uzgadniania działań budowlanych ze służbami konserwatorskimi w odniesieniu do obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i obiektów wpisanych do rejestru zabytków, nie ma zastosowania do działki skarżącej. Na terenie działki skarżącej nie występują takiego typu obiekty. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.