II OSK 780/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Kamieniec Ząbkowicki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/20 w sprawie ze skargi Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję w punkcie 2; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Kamieniec Ząbkowicki kwotę 1210 (jeden tysiąc dwieście dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1147/20 oddalił skargę Gminy Kamieniec Ząbkowicki na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nałożył na Gminę Kamieniec Ząbkowicki obowiązek usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej, usytuowanego na działce nr [...], [...], obr.[...], nad linią kolejową nr [...], szlak P. - K. w km [...] poprzez: 1. oczyszczenie powierzchni podpór, sklepień i ścian czołowych wiaduktu wraz z zabezpieczeniem hydrofobowym oczyszczonych powierzchni; 2. likwidację pęknięć, ubytków i zacieków oraz uzupełnienie brakujących lub wymianę uszkodzonych fragmentów spoinowania murowanych elementów wiaduktu; 3. naprawę (przemurowanie) uszkodzonych balustrad wraz z uzupełnieniem wypłukanych spoin i wykruszonych cegieł; 4. naprawę powierzchni z kostki granitowej na wiadukcie i na dojazdach; 5. zapewnienie skutecznego odwodnienia powierzchniowego wiaduktu; 6. uporządkowanie i oczyszczenie terenu poprzez usunięcie drzew i krzaków na wiadukcie, skarpach i na dojazdach do wiaduktu; 7. naprawę osuniętych skarp. Organ zakazał również użytkowania wiaduktu do czasu usunięcia nieprawidłowości. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Kamieniec Ząbkowicki, podnosząc, że kompleksowa przebudowa wiaduktu będzie wymagała wykonania także prac obejmujących oczyszczenie powierzchni podpór, sklepień i ścian czołowych wraz z zabezpieczeniem hydrofobowym oczyszczonych powierzchni. Zdaniem Gminy taki zakres robót nie jest pochodną obowiązków zarządcy drogi, a organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2020 r. uchylił ww. decyzję w części dotyczącej: obowiązku oczyszczenia powierzchni podpór i sklepień wiaduktu wraz z zabezpieczeniem hydrofobowym oczyszczonych powierzchni, obowiązku uprzedniego uzgodnienia wykonania robót z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz zakazu użytkowania wiaduktu i w tej części umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne (pkt 1). W pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy (pkt 2). W uzasadnieniu wskazano, że gmina słusznie powołała się w odwołaniu na art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.), bowiem nie można było na nią nałożyć obowiązku dotyczącego powierzchni podpór i sklepień wiaduktu w zakresie, w jakim znajdują się nad skrajnią nad skrajnią kolejową. Obowiązek usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie ciąży na zarządcy linii kolejowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie punktu 2. Podniosła zarzuty naruszenia art. 62 pkt 1 i 2 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że jest zarządcą wiaduktu i może być adresatem decyzji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie, a także art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem organy słusznie uznały, że podmiotem zobowiązanym powinna być skarżąca gmina jako zarządca dróg o dostępie publicznym, które są połączone rzeczonym wiaduktem. Sąd powołał się na stanowisko zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 42/17 wydanym w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia kontroli spornego wiaduktu i przedłożenia ekspertyzy jego stanu technicznego. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 498/18. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie zmienia nic w tej kwestii art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Skargę kasacyjną wniosła Gmina Kamieniec Ząbkowicki, zaskarżając wyrok w całości. Zarzucono naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, a w szczególności: - brak właściwego (zgodnego z istniejącym stanem faktycznym) ustalenia przedmiotu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że wiadukt drogowy znajduje się w ciągu gminnej drogi wewnętrznej transportu rolnego, - brak wystąpienia do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o udzielenie informacji, czy wiadukt został wpisany bądź podlega obowiązkowi wpisu do rejestru prowadzonego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 4 stycznia 2016 r. w sprawie krajowego rejestru infrastruktury kolejowej, jako element - część składowa infrastruktury kolejowej, - błędne przyjęcie, że skarżąca gmina posiada tytuł prawny do działki nr 404, podczas gdy stan prawny jest odmienny, tj. tytuł prawny do tej działki posiada zarządca infrastruktury kolejowej; Sąd pierwszej instancji nie poczynił zatem w przedmiotowej sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych; b) art. 62 "pkt 1 i 2" w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżąca gmina jest zarządcą wiaduktu drogowego stanowiącego obiekt inżynierski związany z linią kolejową, a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i może być adresatem decyzji organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej również jako: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela terenu. Wyjątek od tej zasady ogólnej został przewidziany w sytuacji skrzyżowania dróg z liniami kolejowymi. W myśl art. 28 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg z liniami kolejowymi w poziomie szyn, wraz z zaporami, urządzeniami sygnalizacyjnymi, znakami kolejowymi, jak również nawierzchnią drogową w obszarze między rogatkami, a w przypadku ich braku - w odległości 4 m od skrajnych szyn, należy do zarządu kolei (ust. 1). Do zarządu kolei należy również: 1) konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi, 2) budowa i utrzymanie urządzeń odwadniających wiadukty kolejowe nad drogami, łącznie z urządzeniami odprowadzającymi wodę poza koronę drogi, 3) budowa skrzyżowań dróg z torami kolejowymi w różnych poziomach w razie budowy nowej lub zmiany trasy istniejącej linii kolejowej, zwiększenia ilości torów, elektryfikacji linii, zwiększenia szybkości lub częstotliwości ruchu pociągów (ust. 2). Zastosowanie cytowanego przepisu nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych, ma on więc również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów leżących w ciągu tych dróg. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym sporny wiadukt jest położony w ciągu drogi wewnętrznej. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tej drogi – stosownie do art. 8 ust 2 ustawy o drogach publicznych - jest Gmina Kamieniec Ząbkowicki. Kwestia ta – jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji - została przesądzona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 498/18 oddalającym skargę kasacyjną Gminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2017 r., VII SA/Wa 42/17 w sprawie ze skargi Gminy na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli rzeczonego wiaduktu drogowego i przedłożenia ekspertyzy jego stanu technicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał, że: "przedmiotowy obiekt budowlany – wiadukt usytuowany nad linią kolejową (...) leży w ciągu dróg wewnętrznych. (...) utrzymanie przedmiotowego wiaduktu, leżącego w ciągu drogi wewnętrznej, należy do zarządcy terenu, na którym jest ona zlokalizowana, czyli w tym przypadku Gminy Kamieniec Ząbkowicki." Natomiast nie można zgodzić się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że nie ma znaczenia dla ustalenia adresata obowiązku usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego spornego wiaduktu drogowego treść art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie można uznać za słuszne powołanie się w tym zakresie na pogląd wyrażony w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2018 r., bowiem dotyczył on wskazania adresata obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przeprowadzenia kontroli obiektu i przedłożenia ekspertyzy technicznej, a nie dokonania jego konserwacji, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Czym innym jest przeprowadzenie kontroli obiektu, a czym innym wykonanie niezbędnych robót w celu jego konserwacji. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji nie wziął tego przepisu pod uwagę. Budzi wątpliwości również stanowisko organu II instancji, który wprawdzie przyznał rację stronie odwołującej się, że przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych powinien znaleźć zastosowanie w sprawie, jednak uchylił decyzję pierwszoinstancyjną z tego względu jedynie co do obowiązku konserwacji podpór i sklepień wiaduktu. Utrzymał ją natomiast w mocy w odniesieniu do obowiązku konserwacji ścian czołowych wiaduktu czy osuniętych skarp. Organ odwoławczy nie uzasadnił swojej decyzji w tym zakresie. Zwrócić tu należy uwagę na treść znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy technicznej, w której, w części zatytułowanej: "Podpory wiaduktu - kamienne przyczółki i filary", wskazano, że: "Do najpoważniejszych uszkodzeń należy zaliczyć osuwający się grunt na obu skarpach przed przyczółkami. (...), co skutkuje odsłonięciem dolnych fragmentów fundamentów skrajnych podpór. Uszkodzenie to w obecnej chwili nie skutkuje utratą stateczności fundamentów (...), jednak wymaga naprawy, gdyż w przyszłości może spowodować brak stabilnego podparcia i wypieranie gruntu spod podpory." (s. 14, 15). Dalej podano, że należy oczyścić wszystkie powierzchnie podpór oraz zaliczonych do ustroju nośnego wiaduktu sklepień i ścian czołowych, a także ceglanych balustrad, odbudować osunięte skarpy przed przyczółkami oraz wykonać ich umocnienie poprzez brukowanie z kostki kamiennej na betonie podkładowym (s. 20). Nie jest zrozumiałe, dlaczego organ odwoławczy przyjął, że obowiązek konserwacji ustroju nośnego wiaduktu w zakresie sklepień spoczywa na zarządzie kolei, a w zakresie ścian czołowych na gminie. Dyskusyjne wydaje się być również nałożenie na gminę obowiązku konserwacji wiaduktu co do osuwających się skarp przed kamiennymi przyczółkami. W tym stanie rzeczy uznać należy za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanych w powyższych rozważaniach, a także art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy - Prawo Budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok. Sąd, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien ustalić w sposób jednoznaczny, które obowiązki wymienione w pkt 1-7 decyzji z [...] listopada 2019 r. dotyczą konserwacji elementów znajdujących się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a tym samym, których adresatem nie powinna być Gmina, a zarządca kolei. Stanowisko organu powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.