VII SA/Wa 42/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. znak [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli wiaduktu drogowego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego oddala skargę VII SA/Wa 42/17 UZASAD NI EN I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016r, znak: [...] Ząbkowicki od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Nr [...] z dnia [...] września 2016 r" nakazującej Gminie [...]: 1. przeprowadzenie, w trybie art. 62 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kontroli wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], nad linią kolejową nr [...] [...] - [...], szlak [...] - [...], w km 175,935, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz estetyki obiektu budowlanego i jego otoczenia; 2. przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. wiaduktu drogowego, uwzględniającej stan techniczny tego wiaduktu drogowego. Z ekspertyzy powinien wynikać zakres czynności na podstawie, których należy doprowadzić przedmiotowy wiadukt do odpowiedniego stanu technicznego. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], nad linią kolejową nr [...] [...] - [...], szlak [...] - [...], w km 175.935 (stan niekwestionowany przez Skarżącą). Zgodnie z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego, w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Adresatem postanowień przewidzianych w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Stan władania nieruchomością na której jest zlokalizowany obiekt budowlany czy własność obiektu budowlanego nie przesądza o podmiocie odpowiedzialnym za utrzymanie tego obiektu. Ustawa Prawo budowlane w art. 2 ust. 2 stanowi, że jej przepisy nie naruszają przepisów odrębnych. Zatem ustawa Prawo budowlane wprost wskazuje, że w przypadku zaistnienia przepisów szczególnych, te ostatnie będą miały pierwszeństwo w zastosowaniu. Do przepisów szczególnych w niniejszej sprawie należy zaliczyć ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, tekst jednolity). Przedmiotem postępowania jest nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu drogowego w ciągu drogi, usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], nad linią kolejową nr [...] [...] - [...], szlak [...] - [...], w km 175,935. Zgodnie z art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno- użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Drogowy obiekt inżynierski - obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo- rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka (art. 4 pkt. 12 i 13 ww. ustawy). Zarządzanie drogowymi obiektami inżynierskimi wchodzącymi w skład drogi publicznej reguluje art. 19 ww. ustawy. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 2 tej ustawy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Powyższy przepis stanowi definicję legalną drogi gminnej, której nie można nie brać pod uwagę, nakładając obowiązki określone w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja (por. w art. 4 pkt. 20 ustawy o drogach publicznych) znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Dodatkowo, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446) sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, należą do zadań własnych gminy. Bezspornym jest. że przedmiotowy wiadukt drogowy pełni rolę przeprawy nad linią kolejową i łączy drogi zlokalizowane po obu stronach linii kolejowej - drogi służące miejscowym potrzebom. Oprócz tego wiadukt ten położony jest w pasie drogi wewnętrznej, która nie może być zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 5, 6. 6a. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Z kolei art. 8 ust. 2 w/w ustawy stanowi, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, a w przypadku jego braku, właściciela terenu. Mając na uwadze powyższy przepis oraz fakt, iż wiadukt znajduje się na działce będącej w zarządzie skarżącej, należy uznać, iż winien on być utrzymywany przez zarządcę tejże działki, jako że nie znajduje się w pasie drogi publicznej. Zgodnie z danymi zawartymi w księdze wieczystej [...] (stan na dzień 4 listopada 2016 r.) działki nr [...] i [...] - sposób korzystania: drogi, stanowią własność Gminy [...]. Tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w niniejszej sprawie adresatem obowiązków powinien być zarządca infrastruktury kolejowej. Nie zgodził się także z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśniając, że Gmina [...] brała czynny udział w postępowaniu w sprawie, o czym świadczy korespondencja w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania i powiadomienie o prawach wynikających z art. 10 i 73 § 1 Kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina [...] domagając się o uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: a ) przepisu art. 62 pkt 1, pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina [...] jest zarządcą wiaduktu położonego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...] i stanowiącego obiekt inżynierski związany z linią kolejową nr [...] "[...] - [...], a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. b) naruszenie przepisu art. ust. 2 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że do zakresów obowiązków Gminy [...] należy przeprowadzenie kontroli okresowych wiaduktu drogowego położonego na działce nr [...], obręb [...], gmiana [...] i stanowiącego obiekt inżynierski ściśle i funkcjonalnie związany z linią kolejową nr [...] [...] - [...]; c) naruszenie art. 28 ust 2 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że dopuszczalnym pozostaje nałożenie na podmiot, który nie jest zarządcą wiaduktu kolejowego obowiązku wykonania ekspertyzy tego wiaduktu, która winna określać jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić ten wiadukt, do "odpowiedniego stanu technicznego"; d) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wystąpienia do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z wnioskiem o udzielenie informacji, czy przedmiotowy wiadukt został wpisany bądź podlega obowiązkowi wpisu do rejestru prowadzonego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie krajowego rejestru infrastruktury kolejowej z dnia 4 stycznia 2016 r. jako element - część składowa infrastruktury kolejowej, a ponadto błędne przyjęcie, że skarżący posiada tytuł prawny do działki nr [...], obręb [...], gmina [...] podczas, gdy stan prawny jest odmienny, tj. tytuł prawny do wskazanej działki posiada zarządca infrastruktury kolejowej; organ II instancji nie poczynił zatem w przedmiotowej sprawie, podobnie jak organ I instancji, prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania jest nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej usytuowanego na działce nr [...], obręb [...], gmina [...], nad linią kolejową nr [...] [...] - [...], szlak [...] - [...] w km 175,935. Stwierdzony w trakcie kontroli nieodpowiedni stan techniczny wiaduktu drogowego nie był kwestionowany i został przez organ należycie wykazany. Stan ten zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy wiadukt drogowy pełni rolę przeprawy nad linią kolejową i łączy drogi wewnętrzne zlokalizowane po obu stronach linii kolejowej. Drogi te służą okolicznym mieszkańcom i miejscowym potrzebom. Przedmiotowy wiadukt drogowy nie jest związany z funkcjonującą linią kolejową lecz stanowi budowlę przeznaczoną do przeprowadzenia drogi nad przeszkodą terenową, w tym przypadku torowiskiem kolejowym. Zgodnie z art. 4 pkt. 12 ustawy o drogach publicznych przedmiotowy wiadukt należy uznać za drogowy obiekt inżynierski, przez który rozumie się obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt. 13 ustawy o drogach publicznych obiektem mostowym jest budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi (...) w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka. Przedmiotowy wiadukt drogowy jest drogowym obiektem inżynierskim, łączącym drogi wewnętrzne zlokalizowane na działkach nr [...] i [...]. Właścicielem drogi wewnętrznej urządzonej na działce nr [...] oraz na działce [...] jest Gmina [...]. Zgodnie z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części Adresatem obowiązków przewidzianych w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie problem sprowadza się do prawidłowego wskazania adresata nałożonego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Analizując tak przedstawiony problem należy odróżnić wiadukt drogowy od wiaduktu kolejowego. W tej sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga. Powinny więc tu mieć zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tym zakresie. Definicja drogi zamieszczona w art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Obowiązki określone w ust. 2 art. 8 ustawy o drogach publicznych należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Uznać zatem należy, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Takie samo stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyrok z dnia 22.11.2013r, II OSK 1285/12, z dnia 23.04.2015r, II OSK 2270/13, z dnia 16.09.2009r, II OSK 1330/08 ). W wyroku z dnia 4 października 2012r, sygn. akt. II OSK 1061/11 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował tezę z której wynika, że " Drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, są drogami wewnętrznymi. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, uznać trzeba, iż leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje". W ocenie sądu organy trafnie wywiodły, że utrzymanie przedmiotowego wiaduktu, leżącego w ciągu dróg wewnętrznych należy do skarżącej Gminy [...], która jest właścicielem gruntu, na którym takie drogi się znajdują. Wskazać również należy, iż stosownie do art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja (por. w art. 4 pkt. 20 ustawy o drogach publicznych) znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. Prawidłowe rozstrzygnięcie organów i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skarg powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.