II OSK 498/18

Dnia 11 grudnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 42/17 w sprawie ze skargi Gminy [..] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2016 r., nr [..] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli wiaduktu drogowego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 listopada 2017r. sygn. akt VII SA/Wa 42/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy K.na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] listopada 2016r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli wiaduktu drogowego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [..] listopada 2016r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Gminy K.od decyzji [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [..] z dnia [..] września 2016 r. nakazującej Gminie K.przeprowadzenie w trybie art. 62 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane kontroli wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej, usytuowanego na działce nr [..], [..], obręb B., gmina K., nad linią kolejową nr [..] [..], szlak [..], w km [..], polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz estetyki obiektu budowlanego i jego otoczenia, a nadto przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. wiaduktu drogowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą nałożenia obowiązku był zły stan techniczny, mogący spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, wiaduktu drogowego w ciągu drogi wewnętrznej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W wydanym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż kontrolowana decyzja prawa nie narusza. W ocenie Sądu należy odróżnić wiadukt drogowy od wiaduktu kolejowego, a ponieważ w sprawie mamy do czynienia z wiaduktem drogowym usytuowanym nad linią kolejową, po którym przebiega droga, zastosowanie mają przepisy ustawy o drogach publicznych i akty wykonawcze odpowiednie w tym zakresie. Definicja drogi zamieszczoną w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy tylko drogi publicznej, ale odnosi się także do dróg wewnętrznych. Tak więc droga wewnętrzna jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi (wiadukty), urządzeniami oraz instalacjami stanowiącą całość techniczno-użytkową zlokalizowaną w pasie drogowym. Z kolei obowiązki określone w ust. 2 art. 8 ustawy o drogach publicznych należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. W ocenie sądu organy trafnie wywiodły, że utrzymanie przedmiotowego wiaduktu, leżącego w ciągu dróg wewnętrznych należy do skarżącej Gminy K.która jest właścicielem gruntu, na którym drogi się znajdują. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych do zarządów kolei należy jedynie konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi. W skardze kasacyjnej Gmina K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, tj. naruszenie: a) art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Gmina K. jest zarządcą wiaduktu położonego na działce nr [..], gmina K.i stanowiącego obiekt inżynierski związany z linią kolejową nr [..] [..], a zatem posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.;  b) art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że do zakresów obowiązków Gminy K. należy przeprowadzanie kontroli okresowych wiaduktu drogowego położonego na działce nr [..] gmina K.i stanowiącego obiekt inżynierski ściśle i funkcjonalnie związany z linią kolejową nr [..]; c) art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowalnego poprzez uznanie, że dopuszczalnym pozostaje nałożenie na podmiot, który nie jest zarządcą wiaduktu kolejowego obowiązku wykonania ekspertyzy tego wiaduktu, która winna określać jakie czynności należy wykonać aby doprowadzić ten wiadukt do "odpowiedniego stanu technicznego" Wskazując na powyższe podstawy prawne skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej poza rozprawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie przepisów postępowania, to jednak ich nie wskazuje. Nie można jednocześnie uznać za przepis postępowania wskazany art. 28 k.p.a. Skoro uregulowanie statusu strony postępowania administracyjnego należy wywodzić z przepisów prawa materialnego, to uznać również należy, że art. 28 k.p.a. oraz precyzujący go art. 29 k.p.a. są przepisami prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 1083/10, LEX nr 744927) . W tej sytuacji ponieważ nie zostało skutecznie zarzucone naruszenie przepisów postępowania przyjąć należy, że stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez organ I i II instancji, a następnie poddany kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został prawidłowo ustalony. Wynika z niego jednoznacznie, że przedmiotowy obiekt budowlany – wiadukt usytuowany nad linią kolejową nr [..] w km [..] na szlaku [..], na działce nr [..], leży w ciągu dróg wewnętrznych. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia stanu faktycznego należy dokonać oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w podstawach kasacyjnych, jak i w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej. Właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno się sprowadzać do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06, CBOSA; 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla przy tym, że zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (zob. wyrok NSA z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1461/12, LEX nr 1479141). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował i właściwie zastosował w sprawie normy art. 4, art. 8 ust. 2, art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1440 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) i zasadnie wywiódł, że utrzymanie przedmiotowego wiaduktu, leżącego w ciągu drogi wewnętrznej, należy do zarządcy terenu, na którym jest ona zlokalizowana, czyli w tym przypadku Gminy K. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że "wiadukt" jako obiekt mostowy (pkt 13 art. 4 ustawy o drogach publicznych) jest drogowym obiektem inżynierskim (pkt 12), wobec czego stanowi część drogi (pkt 2). Wiadukt znajduje się wprawdzie nad linią kolejową położoną na działce nr [..], której użytkownikiem wieczystym jest [..] S.A., to jednak Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu, że leży on w ciągu wspomnianej drogi wewnętrznej, położonej na działkach nr [..], pozostającej bezspornie w zarządzie Gminy K., z czym wiąże się obowiązek jego utrzymania. Zgodnie bowiem z treścią art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych utrzymanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga. Nie zmienia tego, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej treść art. 28 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, który stanowi, że do zarządcy kolei należy konserwacja znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów drogowych. Należy też zauważyć, że zastosowanie przepisów art. 28 tej ustawy nie zostało ograniczone tylko do kategorii dróg publicznych. Mają więc również zastosowanie do dróg wewnętrznych i wiaduktów będących w ciągu tych dróg (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2012r. sygn. akt II OSK 1061/11, wyrok NSA z dnia 16 września 2009r. sygn. akt II OSK 1330/08, wyrok NSA z dnia 14 maja 2013r. sygn. akt II OSK 93/12, wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 2270/13 oraz wyrok NSA z dnia 22 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1285/12 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawidłowo również Sąd I instancji przyjął, że adresatem obowiązków z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w przypadku istniejącego obiektu, może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że zarządcą drogi wewnętrznej, w ciągu której zlokalizowany jest obiekt inżynierski w postaci spornego wiaduktu, jest Gmina K., to również Gmina K.powinna być adresatem obowiązków z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie zmienia tego faktu również powołanie się przez skarżącą kasacyjnie na art. 4 pkt 1 i 8 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 1727 z późn. zm.) zawierającego definicję infrastruktury kolejowej oraz obszaru kolejowego. Zgodnie z nimi infrastruktura kolejowa to - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury. Z kolei obszar kolejowy to - powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Jak wynika z ich treści znajdują zastosowanie do budowli i urządzeń służących do obsługi i przewozu osób i rzeczy, jak i zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej. Natomiast przedmiotowy wiadukt służy do przeprawy drogowej nad linią kolejową i nie pełni funkcji wymienionych w powołanych przepisach. W świetle powyższego nie można podzielić zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.