II SAB/Wa 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. J. M. w skierowanej na adres poczty elektronicznej [email protected] wiadomości e-mail z 21 września 2021 r., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniósł o udzielenie informacji, "jakie działania podejmowane są przez Policję w celu ustalenia sprawcy wykroczenia drogowego, którego auto zarejestrowane jest w innym państwie członkowskim UE jak i sprawcy auta zarejestrowanego poza UE". W odpowiedzi na wniosek z 21 września 2021 r., pracownik Wydziału Ogólnego Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji w wiadomości e-mail z 5 października 2021 r. poinformował skarżącego, że "problematyka wniosku wykracza poza ramy informacji publicznej nakreślone ustawą o dostępie do informacji publicznej. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowi środka uzyskania każdej informacji od organu władzy publicznej, w tym wiążącej się z dokonywaniem wykładni przepisów prawa, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych – (...) utrwalony jest również pogląd, wedle którego wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swojego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (...)". Jednocześnie poinformowano skarżącego, że "Policja działa w granicach i na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a szczegółowe zadania formacji oraz sposób ich realizacji określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 360) oraz wydane akty wykonawcze". J. M. w piśmie z 3 listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z 21 września 2021 r. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący wniósł o: 1) ustalenie, że wniosek z 21 września 2021 r, dotyczył informacji publicznej; 2) zobowiązanie do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od daty wydania prawomocnego wyroku; 3) stwierdzenie, że doszło do przewlekłości postępowania; 4) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł ewentualnie nałożenie grzywny w tej samej wysokości; 5) zasądzenie kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych. Skarżący stwierdził, że odpowiedź została udzielona niezgodnie z wnioskiem, ponieważ miała być przesłana na adres stacjonarny. Ponadto podniósł, że nieupoważniony przez organ pracownik nie może skutecznie pod względem prawnym udzielić odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. J. M. przedstawił w skardze także kwestie natury ogólnej związane ze stosowaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wiążąc je z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu w postaci zobowiązania Komendanta Głównego Policji do przekazania informacji publicznej. W ocenie skarżącego, orzecznictwo powinno na nowo określić rolę sądów administracyjnych w postępowaniach dotyczących wniosków o udzielenie informacji publicznej. Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę podniósł, że 5 października 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek. Ponadto wywiódł, że wniosek z 21 września 2021 r. w istocie dotyczy wskazania obowiązujących zasad formalnoprawnych w zakresie zasad działań Policji podejmowanych w celu ustalenia sprawcy wykroczenia drogowego. Tymczasem, jak skonstatował organ, domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim przypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył, że materia, której dotyczy wniosek skarżącego jest uregulowana w stosowanej Dyrektywie UE w sprawie ułatwień w zakresie transgranicznej wymiany informacji dotyczącej przestępstw lub wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu ruchu drogowego, która jest opublikowana w Dzienniku Urzędowym UE i jest powszechnie dostępna. Ponadto Komendant Główny Policji zauważył, że wniosek skarżącego jest niejasny i nieprecyzyjny. Z jego treści nie wynika bowiem, o ustalenie jakiego/jakich sprawców miałoby chodzić, jakiego/jakich zdarzeń miałoby dotyczyć żądanie oraz jakiego/jakich krajów UE miałoby dotyczyć zdarzenie. W ocenie organu, żądanie oczywiście niejasne, niezrozumiałe, nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełnienia wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. J. M., reprezentowany przez radcę prawnego, w piśmie z 15 lutego 2021 r., nie zgodził się ze stanowiskiem Komendanta Głównego Policji, wywodząc, że zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów publicznych, w tym o trybie działania władz publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a). Dalej skarżący zauważył, że Komendantowi Głównemu Policji nie wystarczyła wskazana w odpowiedzi na skargę dyrektywa UE, skoro – jak stwierdził skarżący – Komendant musiał wydać dokument pt. Wytyczne nr 3 Komendanta Głównego Policji z dnia 13 lipca 2020 r. w prawie wykonywania przez Policję niektórych czynności w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców. J. M. stwierdził, że wskazane wytyczne nie zawierają jednak szczegółowych informacji o podejmowanych czynnościach, o które skarżący wnosił we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący nie zgodził się także z twierdzeniem Komendanta Głównego w kwestii niejasności i braku precyzji wniosku, zauważając, że stanowisko organu przeczy stanowisku wyrażonemu w innej sprawie, w której Komendant stwierdził, że zapytania w sprawach indywidualnych nie stanowią informacji publicznej. Ponadto J. M. podniósł, że wniosek nie był dla organu niejasny w dniu udzielania na niego odpowiedzi. Komendant Główny Policji w piśmie z 25 lutego 2022 r. podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, wywodząc, że argumentacja podniesiona przez skarżącego w piśmie z 15 lutego 2022 r. jest chybiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip). W świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do jej zadań należy m.in. ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy). Jak natomiast wynika z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji jest centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Drugim (obok stwierdzenia, że określony podmiot jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej) warunkiem dopuszczalności stwierdzenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej jest ustalenie, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów udip. Dopiero bowiem w przypadku ustalenia, że informacja, której dotyczy wniosek podlega udostępnieniu na podstawie przepisów tej ustawy, pozwala oceniać działanie (zaniechanie) organu z perspektywy obowiązków wynikających z art. 13 udip, z którego wynika, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1); natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Stosownie do treści art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a, lit. b i lit. c, pkt 3 lit. a, lit. d, lit. e i lit. f oraz pkt 4 lit. a udip, udostępnieniu podlega m.in. informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o statusie prawnym lub formie prawnej (pkt 2 lit. a), organizacji (pkt 2 lit. b), przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c), o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych (pkt 3 lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. f), jak również dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (pkt 4 lit. a). Analiza art. 1 ust. 1 i art. 6 udip prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Należy przy tym podkreślić, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, musi odnosić się do sfery faktów, czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej. Jest nią w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1187/21, z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2390/21, z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z art. 2 ust. 1 udip, prawo do uzyskania rozumianej w powyższy sposób informacji publicznej przysługuje każdemu. Niemiej jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca, musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Dlatego, jak dostrzegł Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 3 poz. 37), nie można uznać, że prawidłowy jest wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie. Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, nie jest bowiem określony zakres żądania. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że pytanie zawarte w wiadomości e-mail J. M. z 21 września 2021 r. ma charakter abstrakcyjny. Wbrew twierdzeniu skarżącego zawartemu w piśmie z 15 lutego 2022 r., w pytaniu nie zażądano "szczegółowych informacji o podejmowanych czynnościach". Gdyby zaakceptować stanowisko skarżącego, równie dobrze można by przyjąć, że pytaniem o udzielenie szczegółowych informacji o podejmowanych czynnościach jest pytanie, "jakie działania są podejmowane przez Policję w przypadku zatrzyma prowadzącego pojazd, który nie stosuje się do ograniczenia prędkości", albo "jakie działania podejmowane są przez Policję w celu wykrywania przestępstw skarbowych". Tego typu pytania są zaś w istocie pytaniami o prawo, a nie pytaniami o fakty. Objęte nimi kwestie wprost bowiem wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W pytaniu skarżącego nie sprecyzowano zakresu wnioskowanych danych o faktach, tj. działaniach podejmowanych przez Policję w określonym czasie, w określonych sytuacjach, wobec określonych podmiotów. Nie zażądano także udostępnienia danych publicznych, w szczególności dokumentów urzędowych. Pytanie skarżącego sformułowane jest na tyle ogólnie, że musi być odczytywane nie jako pytanie o fakty, lecz o możliwości, jakie przepisy prawa dają Policji, by ustalić sprawców wykroczeń drogowych popełnionych przez kierujących pojazdami zarejestrowanymi w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej lub poza Unią Europejską. Z racji owej ogólności odpowiedź na to pytanie może być udzielona w formie informacji, że przez Policję podejmowane są takie działania, jakie spoczywają na tej formacji na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ewentualnie na podstawie aktów kierownictwa wewnętrznego. Te zaś, jak trafnie dostrzeżono w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie organu z 25 lutego 2022 r., opublikowane są w Dzienniku Ustaw lub Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej, a w przypadku wytycznych Komendanta Głównego Policji z dnia 13 listopada 2020 r. nr 3 w sprawie wykonywania przez Policję niektórych czynności w zakresie wykrywania wykroczeń oraz ścigania ich sprawców, do których skarżący odwołał się w piśmie z 15 lutego 2022 r., w Dzienniku Urzędowym Komendanta Głównego Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r. poz. 37). Należy w tym miejscu zauważyć, że w świetle art. 80k ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.), wymianę informacji z właściwymi krajowymi punktami kontaktowymi innych państw członkowskich Unii Europejskiej oraz z krajowymi podmiotami uprawnionymi - w zakresie danych dotyczących pojazdów oraz ich właścicieli lub posiadaczy, umożliwia Krajowy Punkt Kontaktowy. Stosownie natomiast do treści art. 14 ust. 5b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.), w celu wykonywania zadań w zakresie kontroli ruchu drogowego, o których mowa w art. 129 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, 463, 694, 720 i 1641), Policja może prowadzić wyszukiwania informacji za pośrednictwem Krajowego Punktu Kontaktowego, na zasadach określonych w art. 80k-80r tej ustawy. Trafnie zatem Komendant Główny Policji stwierdził, że do wniosku skarżącego z 21 września 2021 r. nie znajdują zastosowania przepisy udip. W istocie nie dotyczy on bowiem informacji publicznej o konkretnych działaniach Policji, lecz o mających oparcie w przepisach prawa możliwościach formalnoprawnych, którymi dysponuje Policja w celu ustalenia sprawcy wykroczenia drogowego popełnionego przez kierującego pojazdem zarejestrowanym w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej lub poza Unią Europejską. Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi natomiast znamion informacji publicznej i nie znajdują do niej zastosowania przepisy udip. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa. Wykładnia przepisów prawa, podobnie jak ocena ich zastosowania, nie stanowi informacji publicznej (zob. taż np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2149/16, z 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 196312, z 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1380/12 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów dotyczących, po pierwsze, skierowania odpowiedzi z 5 października 2021 r. na adres poczty elektronicznej, a nie na adres "stacjonarny" podany we wniosku, i po drugie udzielenia odpowiedzi przez "nieupoważnionego" pracownika, należy stwierdzić, że obie podniesione kwestie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, który podyktowany jest stwierdzeniem, że wniosek skarżącego z 21 września 2021 r. nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Należy zauważyć, że wniosek ten nie wszczął postępowania administracyjnego, zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 268a K.p.a. Ponadto trzeba zaznaczyć, że celem udip jest w szczególności umożliwienie sprawnego i szybkiego dostępu do informacji publicznej. Dlatego kwestia umocowania pracownika podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej, do udzielenia odpowiedzi na wniosek, nie rzutuje na ocenę stanu bezczynności. Istotne jest, że odpowiedź została udzielona i dotarła do wnioskodawcy, czego zresztą J. M. w przedmiotowej sprawie nie kwestionuje. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu "w postaci zobowiązania KGP do przekazania Sądowi informacji publicznej", należy wyjaśnić, że przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") nie przewidują możliwości przeprowadzenia dowodu poprzez zobowiązanie organu do przekazania informacji publicznej. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził podstaw do przeprowadzenia dowodów na podstawie powołanego przepisu. Żądanie skarżącego sprowadza sią natomiast w istocie do oczekiwania, że Sąd zobowiąże Komendanta Głównego Policji do przedstawienia informacji zgodnie z wnioskiem z 21 września 2021 r., który - zdaniem J. M. – stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.