II OSK 1756/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Brzeg Dolny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2022 r. VII SA/Wa 2339/21 w sprawie ze skargi Gminy Brzeg Dolny na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2020 r. znak DON.7100.274.2019.JSK w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2019 r., nr 1466/2019, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy Brzeg Dolny kwotę 627 zł (słownie: sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 16 marca 2022 r., sygn. VII SA/Wa 2339/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Brzeg Dolny na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia 30 marca 2020 r. znak: DON.7100.274.2019.JSK w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją z 26 listopada 2019 r., na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), nakazał Gminie Brzeg Dolny przeprowadzenie, w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] w km 30,56 pomiędzy ul. M. a T. w B., na działkach nr [...], AM-1, nr [...], nr [...], AM-29, nr [...], nr [...], nr [...], AM-13, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego estetyki i otoczenia; oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego kładki, z której powinien wynikać zakres czynności, na podstawie którego należy doprowadzić ten obiekt do odpowiedniego stanu technicznego. GINB utrzymując w mocy tę decyzję wyjaśnił, że przedmiotowa kładka stanowi nadziemne przejście dla pieszych nad torami kolejowymi. Zejścia przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują się na działkach należących do: Gminy Brzeg Dolny (dz. nr 6[...], nr księgi wieczystej: [...]) oraz Skarbu Państwa (dz. nr [...], nr księgi wieczystej: [...]). Na działkę nr [...] (KW nr [...]), będącą własnością PKP S.A., prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi oraz znajdują się na niej podpory konstrukcyjne kładki. GINB podał również, że pismami z 17 lipca 2019 r. organ I instancji wystąpił do PKP S.A. Zakładu Linii Kolejowych we Wrocławiu, Burmistrza Gminy Brzeg Dolny i R. S.A. z siedzibą w B. o informacje dotyczące kładki oraz o przedłożenie uwierzytelnionych kopii protokołów z ostatnio przeprowadzonych kontroli okresowych. Pismem z 29 lipca 2019 r. Zakład Linii Kolejowych we Wrocławiu poinformował, że nie stanowi ona jego własności, w związku z czym nie przeprowadza okresowych przeglądów technicznych. Ponadto wskazano, że "Kładka służy do przemieszczania się z jednej części miasta na drugą, natomiast wejście na perony dla podróżnych znajduje się przy budynku dworca - tunel pod torami". Skarżąca Gmina pismem z 31 lipca 2019 r. wskazała, że nigdy nie była właścicielem ani zarządcą spornego obiektu budowlanego, a ponadto nie posiada dokumentów przekazujących jej kładkę przez N. (N.) R. (obecnie R. S.A. z siedzibą w B.) ani przez PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Z kolei w pismach z 1 sierpnia 2019 r., oraz z 10 października 2019 r. R. S.A. stwierdziła, że nie jest ani nigdy nie była właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki oraz poinformowała, że "z danych będących w posiadaniu Spółki wynika, iż inwestycja budowy kładki przeprowadzona przez ówczesne N. została przekazana na stan Gminy Brzeg Dolny w drugiej połowie lat XX wieku. Wskazała, że według jej wiedzy Gmina Brzeg Dolny do roku 2012 w ramach realizacji swych zadań własnych utrzymywała, konserwowała i remontowała przedmiotową kładkę jak właściciel". Pismem z 14 lutego 2020 r. R. S.A. przedłożyła kopię pism dotyczących "inwestycji przekazanych", z których wynika, że Urząd Miasta i Gminy Brzeg Dolny otrzymał kładkę kolejową. Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu kontroli dotyczącej kładki dla pieszych, przeprowadzonej przez DWINB 24 października 2019 r., jak również z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt, stanowiący przejście nad ul. M., układem torowym do ul. T. w B. i umożliwiający dojście na perony nr [...] i nr [...] stacji kolejowej w B. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy stan: 1) podpór: brak powłoki malarskiej na słupach stalowych oraz ich powierzchniowa korozja; 2) konstrukcji nośnej: całkowite uszkodzenie antykorozyjnych powłok malarskich stalowych blachownic, miejscowa korozja wżerowa elementów stalowych wraz z rozległą korozją powierzchniową, miejscowe ubytki w płycie pomostu, na spodzie prefabrykowanych płyt pomostu widoczne ubytki i spękania oraz korozja odsłoniętego zbrojenia, brak możliwości dokładnej oceny stanu technicznego płyt oraz konstrukcji stalowej; 3) łożysk stalowych: zanieczyszczenie i skorodowanie, brak możliwości oceny stanu technicznego; 4) bitumicznej nawierzchni kładki: jest nierówna i spękana; 5) odwodnienia: brak systemu odprowadzenia wód opadowych z obiektu, woda spływa grawitacyjnie na teren pod nim; 6) wyposażenia: skorodowanie stalowej barierki zewnętrznej; 7) urządzeń obcych: skorodowanie stalowej osłony i siatki przeciwporażeniowej, 6) skorodowanych i uszkodzonych latarni na obiekcie oraz brak jego uziemienia. Podczas kontroli nie przedłożono książki obiektu budowlanego ani protokołów okresowej kontroli rocznej i pięcioletniej. Żadna ze stron uczestniczących w czynnościach kontrolnych nie uznała się za zobowiązaną do zarządzania i utrzymywania kładki. W odniesieniu do podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do jego wykonania organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Podniósł, że właściwość (zakres działania) stanowi więc narzędzie ustalania podmiotu kompetencji, gdy ten nie został wskazany wprost w przepisie prawa. Ponadto wskazał, że w aktach znajduje się również dokumentacja przekazana przez R. S.A. z siedzibą w B. sugerująca, że Gminie Brzeg Dolny powierzono sporną kładkę. GINB wskazał również, że przedmiotowa kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, nie jest ona powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem, a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. Zatem w ocenie organu odwoławczego, zasadne było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli kładki na Gminę, odpowiedzialną za jej utrzymanie w ramach zadań własnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 października 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 996/20, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od GINB na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 278/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu Sąd II instancji podał, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut kasacyjny, wskazujący na naruszenie przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., wskutek wadliwej oceny podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Zdaniem NSA wbrew stanowisku Sądu wojewódzkiego, organy obu instancji podjęły czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zrelacjonował ustalenia faktyczne przedstawione w kontrolowanych decyzjach, jednak ich nie zweryfikował na podstawie zebranego w aktach materiału dowodowego. Ponadto NSA wskazał, że Sąd wojewódzki nie wypowiedział się w zakresie wyznaczenia adresata obowiązków nałożonych decyzją DWINB w kontekście przepisów prawa materialnego wskazanych przez organy obu instancji, przyjmując błędnie, że kwestia ta wymaga jeszcze przeprowadzenia czynności dowodowych. W ocenie NSA, skoro WSA nie zgodził się z wnioskowaniem organów obu instancji co do wskazanego adresata spornych obowiązków, to powinien odnieść się do istotnych ustaleń związanych z własnością i zarządem przedmiotowego obiektu, a zwłaszcza funkcjonalnym przeznaczeniem kładki. Dostrzegając powiązanie kładki z terenem kolejowym, w tym komunikację kładki z peronami, powinien tę okoliczność ocenić w konfrontacji z wnioskami organów obu instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. NSA podkreślił, że kwestia powiązania kładki z infrastrukturą wymagała oceny w zestawieniu z całokształtem okoliczności sprawy i przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie. Podobnie weryfikacji podlegała kwestia skuteczności przekazania kładki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki R., przy założeniu, że w tym zakresie organ skompletował dostępną dokumentację. Brak samodzielnej analizy w powyższym zakresie sprawił, że nie mogły być zaakceptowane wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających. W ocenie NSA, Sąd Wojewódzki mylnie wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że bezsporne ustalenie adresata decyzji wymagało ponowienia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w pierwszej kolejności należało zweryfikować materiał dowodowy, który już został zgromadzony w sprawie. NSA dodatkowo wskazał, że ewentualne braki w materiale dowodowym (dokument przedstawiający stan prawny działki nr [...]) mogły być usunięte w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. NSA podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd wojewódzki uwzględni przedstawione wyżej uwagi oraz odniesie się do okoliczności związanych z właściwością organów, jak też złożonego w postępowaniu kasacyjnym dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z 15 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, w zaskarżonym wyroku podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania odpowiednich decyzji w trybie art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawo budowlane. Zdaniem Sądu w obu kontrolowanych decyzjach organy wskazały, że kładka nie jest powiązana funkcjonalnie z innym obiektem, w szczególności z infrastrukturą kolejową. Sąd ponownie rozpatrujący sprawę podzielił te ustalenia. W ocenie Sądu, nie ulegało w niniejszej sprawie wątpliwości, że adresatem obowiązków powinna być Gmina. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia poboczna funkcja kładki umożliwiająca komunikację kładki z peronami. Sporny obiekt nie stanowi elementu infrastruktury kolejowej. Podstawową funkcją kładki nie jest zatem umożliwienie wejścia na peron. Jedno z zejść kładki (na dz. nr [...]) znajduje się na terenie Parku Miejskiego. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], sposób korzystania z dz. nr [...] określono jako "BZ -tereny rekreacyjno-wypoczynkowe". Powyższe potwierdza, że obiekt ten, usytuowany jest w ciągu komunikacyjnym (przejście ponad torami do miejsca rekreacji), a więc służy przede wszystkim zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców Gminy. Głównym celem kładki jest zatem komunikacja mieszkańców terenów Gminy przez tory kolejowe. Nie miała, w ocenie WSA, znaczenia dla niniejszej sprawy kwestia skuteczności przekazania kładki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki przy założeniu, że w tym zakresie organy skompletowały dostępną dokumentację. Dołączone do pisma R. S.A. z 14 lutego 2020 r. dokumenty (kopia pisma z 1979 r. oraz projekt pisma do Urzędu Miasta i Gminy w Brzegu Dolnym) stanowią jedyne istniejące dowody na okoliczność rzekomego "przekazania" obiektu, której to okoliczności Gmina zaprzecza. W ocenie Sądu wojewódzkiego, z raportu NIK wynika to, że niektóre wskazane tam obiekty traktowane są – ze względu na nieuregulowany stan prawny – jako "bezstanowe". To z kolei nie może w żaden sposób świadczyć, że właścicielem obiektu w B. (spornej kładki) jest PKP S.A. W niniejszej sprawie bezsporne ustalenie adresata decyzji nie wymagało ponowienia postępowania wyjaśniającego, gdyż, o czym była już mowa, sporna kładka i jej zasadnicza funkcja służyć ma przede wszystkim mieszkańcom Gminy a jedynie w sposób poboczny umożliwiać dojście na perony. Obiekt ten nie został bowiem wybudowany na potrzeby działalności dotyczącej transportu kolejowego. Okoliczność niesporna, że z kładki można zejść także dodatkowymi schodami na peron kolejowy, nie wyklucza dokonanego ustalenia dotyczącego sposobu jego użytkowania - przedmiotowa kładka służy zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. Sąd uznał, że dochodzi do krzyżowania się ciągów komunikacyjnych (kolejowego i pieszego) na różnych poziomach, jednak prawo polskie nie przewiduje jednak instytucji własności warstwowej. Kładka jest położona na kilku działkach ewidencyjnych należących do różnych podmiotów. Zastosowanie klasycznej zasady prawa cywilnego superficies solo cedit nie będzie właściwe dla ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektów takich jak kładki czy wiadukty. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina Brzeg Dolny zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego to jest; a) art. 62 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów prawa materialnego polegające na błędnej subsumpcji, i przyjęciu niewłaściwych kryteriów warunkujących określenie adresata obowiązków przewidzianych w ww. przepisach prawa budowlanego a/i w konsekwencji uznanie że w tym stanie faktycznym organ prawidłowo uznał Gminę Brzeg Dolny za adresata obowiązku remontu budowli - kładki dla pieszych nad torami kolejowymi, jakkolwiek Gmina nie była ani właścicielem ani ustanowionym prawnie zarządcą tej nieruchomości, a jedynie właścicielem jednej z pięciu działek nad którymi posadowiona jest ta kładka, mimo że obiekt ten jest inżynieryjnym obiektem kolejowym, a obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym spoczywa wyłącznie na właścicielu lub zarządcy nieruchomości, b) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g., poprzez ich nieuzasadnioną subsumpcję na skutek zastosowania wykładni rozszerzającej, pozostającej w sprzeczności z wykładnią językową i systemową przepisów, a/i uznaniu, że skarżąca jest podmiotem zobowiązanym do przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej przydatności do użytkowania tego obiektu budowlanego, w stosunku do którego nie posiada żadnego tytułu prawnego, jako że grunty na których jest posadowiona, nie stanowią jej własności ani nie pozostają w jej władaniu, jak również sama kładka nie pozostaje w jej zarządzie, uznaniu że zasada domniemania kompetencji wyrażona we wskazanych przepisach stanowi podstawę do podejmowania czynności prawnych i faktycznych przez Gminę wobec rzeczy niebędących w jej zarządzie ani jej własnością, tj. przedmiotowej kładki, c) art. 28 k.p.a. oraz art. 63 ust. 3 w związku z art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki, której elementy w tym podpory i schody zlokalizowane są na działkach nie stanowiących również własności ani nie pozostających we władaniu skarżącej Gminy; d) art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (dalej u.t.k.) oraz § 3 pkt rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie poprzez niezastosowanie tych przepisów i uznanie, że w tym stanie faktycznym kładka nad torami kolejowymi w B., nie jest budowlą kolejową, nie jest funkcjonalne związana z infrastrukturą kolejową, ani nie stanowi jej elementu a komunikacja z peronami ma znaczenie poboczne, 2) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 w związku z art. 190 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które nie spełnia tych przepisów w świetle okoliczności przedmiotowej sprawy. Podnosząc powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd wojewódzki odnosząc się do ustaleń dotyczące stanu prawnego nie zweryfikował ustaleń dotyczących aktualnego stanu prawnego działek [...], [...], nie odniósł się do zaleceń NSA, czym w ocenie skarżącej naruszył art. 190 p.p.s.a. art. 133 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. Sąd w swoich rozważeniach dotyczących stanu prawnego działek na których posadowiona jest sporna kładka, odniósł się jedynie do działki stanowiącej własność gminy B. na której posadowione zostało jedno z 5 wejść (schodów) na kładkę, uznając że sposób korzystania z tej działki – tereny rekreacyjno-wypoczynkowe, potwierdza prawidłowość ustalenia adresata obowiązków w kontrolowanych decyzjach, oraz uznanie, że obiekt ten usytuowany jest wciągu komunikacyjnym, a więc "służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb mieszkańców, a celem kładki jest komunikacja mieszkańców". Powyższe w ocenie skarżącej kasacyjne uzasadnia naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie art. 61 ust. 1, ust. 3 art. 62 ustawy Prawo budowlane, art. 4 i 4 u.t.k. kolejowym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Zdaniem skarżącej stanowisko NSA, różne w tym zakresie od prezentowanych stanowisk organów wydających kontrolowane decyzje, odnosiła się do powołanego przez Gminę dowodu z wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z dnia 15 listopada 2016 roku, a nie ustaleń organów zawartych w kontrolowanych decyzjach, które przecież jak wynika z treści decyzji, wprost negowały powiązania tej kładki z infrastrukturą kolejową. Powyższe oznacza również to, że Sąd Wojewódzki dokonał sprzecznych ustaleń z wytycznym zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego czym naruszył art. 190 p.p.s.a. Nieprawidłowe i sprzeczne także, zdaniem skarżącej, z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku jest także stanowisko Sądu o tym, że nie miała znaczenia dla niniejszej sprawy kwestia skuteczności przekazania składki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki przy założeniu ze w tym zakresie organy skompletowany dostępną dokumentację (czego Sąd Wojewódzki jak wynika z treści uzasadnienia nie zweryfikował). Jak dalej uznał Sąd Wojewódzki dołączone do pisma R. S.A. z dnia 14 lutego 2020 dokumenty stanowią jedynie dowody na okoliczność "rzekomego" przekazania obiektu której to okoliczności Gmina zaprzecza. Zdaniem Sądu skuteczność przekazania kładki nie miała znaczenia. Stanowisko to, w ocenie skarżącej, należy uznać za nieprawidłowe, skoro brak dowodów na przekazanie kładki, to właścicielem kładki winien być uznany następca prawny przedsiębiorstwa państwowego Z. to jest spółka R. S.A. Sąd Wojewódzki pominął fakt, że Najwyższa Izba Kontroli uznając PKP S.A. za zarządcę tej kładki wydało zalecenia w stosunku do PKP S.A. cyt. "należy i sporządzić ekspertyzę stanu technicznego, szczególnie w zakresie aktualnej nośności dźwigarów, oraz podstaw słupów (znaczne ubytki korozyjne przekrojów stalowych)". Ani jednym zdaniem Sąd Wojewódzki nie odniósł się dlaczego w jego ocenie spółkę PKP S.A. nie należy uznać za zarządcę ww. obiektu w rozumieniu art. 61 ust 1 i ust 3 art. 62 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej iż z ustaleń tego raportu wynika że za takiego zarządcę PKP S.A. się uważała. Na podstawie art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" stało się zarządem kolei, w rozumieniu u.t.k.. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4a ustawy o komercjalizacji PKP, PLK S.A. zarządza liniami kolejowymi oraz pozostałą infrastrukturą kolejową, określoną w przepisach ustawy o transporcie kolejowym, z wyłączeniem budynków i budowli przeznaczonych do obsługi przewozu osób i rzeczy wraz z zajętymi pod nie gruntami. Przy czym ustawodawca wskazał, że wyłączenie to nie obejmuje budowli położonych na gruntach wchodzących w skład linii kolejowych (ust. 4b). Jak wynika z treści przepisu § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.) przez budowlę kolejową rozumie się całość techniczno-użytkową wraz z gruntem, na którym jest usytuowana, oraz instalacjami i urządzeniami, służącą do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy, a w szczególności: nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych. Wobec powyższego przedmiotowa kładka dla pieszych jest budowlą kolejową w ramach nadziemnego przejścia dla pieszych. Jednocześnie jest elementem infrastruktury kolejowej. Zarządzanie obiektami kolejowymi wchodzącymi w skład infrastruktury kolejowej w rozumieniu przepisów o transporcie kolejowym, w tym zarządzanie w rozumieniu utrzymywania w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego jak też odnowienia zostało powierzone z mocy prawa przedsiębiorstwu PLK S.A. Tymczasem Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku nie zastosował powołanych powyżej przepisów prawa materialnego co uzasadnia podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut ich naruszenia, a w konsekwencji błędnie uznał Gminę Brzeg Dolny za adresata obowiązków o których mowa w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowalne, na podstawie przepisów które nie powinny być w sprawie tej zastosowane a mianowicie art. 6 ust. 1 i art. 7 ust 2 pkt 1 u.s.g. Zgodnie z treścią pkt 4 załącznika Nr 1 do u.t.k., kładka przebiegająca nad torami jest zaliczana do elementów infrastruktury kolejowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie sposób podzielić poglądu Sądu wojewódzkiego w tym, że u.s.g., a mianowicie treść art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 stanowią podstawę do wyznaczenia Gminy Brzeg Dolny jako podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny tej budowli a tym samym adresata obowiązków o których mowa w art. 63 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, tym bardziej że jak zostało ustalone przez Sąd wojewódzki, Gmina nie jest właścicielem ani zarządcą spornej kładki. Pomijając fakt konsekwentnego negowania przez Gminę jako okoliczności sprzecznej ze stanem faktycznym, powiązania kładki jako mostu komunikacyjnego dla jej mieszkańców, powołanie się przez Sad i organy w zaskarżonych decyzjach na treść art. 7 ust. 1 pkt 2 i 14 u.s.g., nie może stanowić wystarczającej podstawy do nałożenia na gminę obowiązków związanych z utrzymaniu w należytym stanie technicznym tego obiektu, przepis ten precyzyjnie mówi o drogach, mostach gminnych, a więc stanowiących własność gminy. Domniemanie, o którym mowa w art. 6 u.s.g., nie może stać w sprzeczności z zasadą legalizmu w działaniach organów administracji publicznej. Wbrew nieprawidłowym ustaleniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeznaczeniem kładki nigdy nie było i nie jest skomunikowanie mieszkańców gminy. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie uzasadnia ustaleń, że kładka ta pełni jedynie funkcję zaspokajania lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi (do tego służy wiadukt drogowy nad torami wraz z ciągami dla pieszych). Skarżąca podał, że posiada informację, że taka ekspertyza techniczna została przez PKP S.A. w roku 2016 faktyczne wykonana. Na podstawie informacji telefonicznej z dnia 10 czerwca 2022 r. potwierdzono aktualność informacji mailowej z dnia 29 kwietnia 2020 roku, przekazanej przez firmy I. z siedzibą w W., o tym że działając na zlecenie PKP S.A. według projektowanego opracowania przewidziano likwidację istniejącej kładki w B. oraz budowę nowego obiektu w technologii żelbetonowej prefabrykowanej, który będzie dostosowany do osób niepełnosprawnych. W piśmie z dnia 27 listopada 2023 r. skarżący kasacyjnie nadesłał pismo procesowe wraz z załącznikiem mającym świadczyć, że na działce nr [...], która pozostaje własnością Powiatu Wołowskiego, posadowione są fundamenty kładki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania w związku z czym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w granicach wyznaczonych zarzutami postawionymi w skardze kasacyjnej. W petitum skargi kasacyjnej zostały podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz procesowego (niewłaściwego uzasadnienia wyroku), jednakże skonkretyzowane zarzuty naruszenia procesowego znalazły się również z uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zatem one również podlegały kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bezspornym jest, że Sąd I instancji kontrolujący decyzję GINB z dnia 30 marca 2020 r. znak: DON.7100.274.2019.JSK w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej, działał w granicach związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 października 2021 r., sygn. akt II OSK 278/21, którym to uchylono poprzedni wyrok Sądu I instancji. Mając na uwadze, że skarżąca podnosi zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. odnosząc go zarówno do niepełnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku jak i poczynienia sprzecznych ustaleń z wytycznym zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec tego w pierwszej kolejności należało ocenić, czy Sąd wojewódzki prawidłowo odczytał wiążące go wytyczne oraz czy poczynione przez niego ustalenia dawały podstawy do zajęcia zaskarżonego stanowiska, że wyłącznie gmina B. jest podmiotem zobowiązanym do przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr [...] oraz przedłożenia ekspertyzy jej stanu technicznego. Naczelny Sąd Administracyjny w poprzednim wyroku zobowiązał Sąd I instancji m.in. do odniesienia się do istotnych ustaleń związanych z własnością i zarządem przedmiotowego obiektu, a zwłaszcza funkcjonalnym przeznaczeniem kładki, jak też odniesienia się do złożonego w postępowaniu kasacyjnym dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z 15 listopada 2016 r. Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu wyroku sposób wykładni przepisów prawa materialnego, w świetle ustalonego stanu sprawy, który doprowadził do wydania rozstrzygnięcia niekorzystanego dla skarżącej. Zgadzając się z organami orzekającymi w sprawie, że to na Gminie ciążą obowiązki związane z utrzymaniem kładki dla pieszych, pełniącej wyłącznie funkcję mostu komunikacyjnego dla mieszkańców miasta, uznał jednocześnie, że dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia poboczna funkcja kładki umożliwiająca komunikację kładki z peronami, oraz że nie stanowi on elementu infrastruktury kolejowej, odniósł się przy tym do raportu NIK, do czego został zobowiązany przez NSA w poprzednim wyroku. Wobec tego nie można uznać, by Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 czy art. 133 § 1 p.p.s.a. czy 28 k.p.a. Sąd przedstawił bowiem, jakie argumenty, w jego ocenie, przeważyły za brakiem wadliwości zaskarżonych decyzji i tym samym uznania skarżącej za stronę zobowiązaną do wykonania określonych czynności na podstawie ustawy Prawo budowalne. Inną kwestią jest natomiast to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela sposobu wykładni przepisów prawa materialnego zaprezentowanych przez Sąd I instancji dla ustalonego stanu faktycznego. Dla uwzględnienia skargi kasacyjnej istotne okazały się zatem zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Należy mieć na uwadze, że ocena prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., płynąca z poprzedniego wyroku NSA nie dotyczyła wykładni przepisów prawa materialnego, lecz jedynie kwestii procesowych. W sprawie wątpliwości nie budziły ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości, na których zlokalizowana jest przedmiotowa kładka, jak również tego, że organy obu instancji podjęły czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Kwestia dotycząca okoliczności faktycznych sprawy została zatem jednoznacznie przesądzona, zatem nie podlega już weryfikacji. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Z uwagi na to, że wejście na kładkę od ul. M. znajduje się na działce stanowiących własność G. (nr [...]), następnie kładka przebiega nad terenem stanowiącym własność Powiatu Wołoskiego (działka nr [...]), dalej nad terenem działki (nr [...]) stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym PKP S.A., następnie nad terenem działki będącej własnością Skarbu Państwa (nr [...]) w użytkowaniu wieczystym R. S.A., kończy się zejściem na działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Wołoskiego, szczegółowego ustalenia, przez pryzmat przepisów prawa materialnego, wymagało to, na kogo obowiązek ten ma zostać nałożony. Zresztą wyraźnie to zaakcentował NSA w poprzednim wyroku wskazując, że "dostrzegając powiązanie kładki z terenem kolejowym, w tym komunikację kładki z peronami, Sąd Wojewódzki powinien tę okoliczność ocenić w konfrontacji z wnioskami organów obu instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego". W ocenie NSA w składzie obecnie orzekającym uznanie, że wyłącznym podmiotem zobowiązanym do przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych jest skarżąca Gmina nie wytrzymuje konfrontacji z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w powiązaniu z przepisami u.s.g. i ustawy o transporcie kolejowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe. Z brzmienia art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.s.g. wynika domniemanie kompetencji w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej po stronie gminy. Uzupełnieniem tego domniemania jest katalog spraw należących do zadań własnych gminy, zamieszczony w art. 7 ust. 1 u.s.g. Można w nim znaleźć obowiązek dotyczący gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2), czy utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych (pkt 15). Jednak te przykłady jasno wskazują, że chodzi o nadzór nad mieniem gminnym, czyli takim, który stan prawny nie budzi wątpliwości. Domniemanie kompetencji nie może prowadzić to takiej sytuacji, w której to zawsze gmina w sytuacji spornych co do prawa własności, będzie podmiotem zobowiązanym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano już uwagę, że przyjęcie takiego rozwiązania, a więc "drogi na skróty" prowadzić może do niebezpiecznego precedensu, zgodnie z którym gminy przejmowałyby odpowiedzialność za stan techniczny wszelkich powszechnie dostępnych na ich terenie obiektów budowlanych, jeżeli tylko wystąpiłyby jakiekolwiek trudności z ustaleniem podmiotów ustawowo zobowiązanych i odpowiedzialnych za stan tych obiektów (por. wyrok NSA z 21 maja 2013 r., sygn. II OSK 206/12, z 16 maja 2017 r., sygn. II OSK 2340/15). Wobec tego nałożenie na gminę obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane co do obiektów, których stan własności jest sporny czy też nieustalony może nastąpić po pierwsze w sytuacji, gdy dany obiekt służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb społeczności lokalnej, po drugie gdy nie ma lub nie sposób ustalić innego podmiotu zobowiązanego i po trzecie gdy nie ma przepisów szczególnych, które wskazują na zobowiązanie innego podmiotu. Jedynie bowiem wyjątkowo, w sytuacji niemożności ustalenia właściciela lub zarządcy danego obiektu, orzecznictwo dopuszcza uczynienie adresatem takiej decyzji innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 976/15). Bez wątpienia opisywana kładka służy lokalnej społeczności celem bezpiecznego przejścia nad torami kolejowymi oraz ulicą M. Nie jest również sporne, że jej fragmenty przebiegają przez tereny będące własnością różnych podmiotów. Dlatego też należało rozważyć czy istnieją przepisy szczególne dotyczące obiektów - związanych chociażby pobocznie z infrastrukturą kolejową - umożliwiające ustalenie podmiotu zobowiązanego ewentualnie czy wystarczającym dla ustalenia podmiotu zobowiązanego jest ustalenie, że sporna kładka, czy też jej elementy stanowią część składową gruntu. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 48 k.c. zasadą superficies solo cedit, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane. Odnośnie przepisów szczególnych, to jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Sąd I instancji w ustalonych okolicznościach sprawy nie wziął pod uwagę art. 4 i art. 5 ust. 1 pkt 2 u.t.k. oraz § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie. Z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.t.k. wynika, że do zadań zarządcy infrastruktury kolejowej należy utrzymywanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczny ruch kolejowy (...). Pojęcie infrastruktury kolejowej zostało wyjaśnione w art. 4 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 do tej ustawy. Wskazano w nim, że w skład infrastruktury kolejowej wchodzą następujące elementy, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania: obiekty inżynieryjne: mosty, wiadukty, przepusty i inne konstrukcje mostowe, tunele, przejścia nad i pod torami, mury oporowe i umocnienia skarp (pkt 4). Także, na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca kasacyjnie, na podstawie delegacji określonej w art. 7 Prawa budowlanego, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wydał w dniu 10 września 1998 r. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie, gdzie w § 3 pkt. 1 nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych zostały zaliczone do budowli kolejowych. W § 48 ust. 1 tego rozporządzenia uściślono, że mosty, wiadukty, przepusty, ściany oporowe, tunele liniowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych zalicza się do kolejowych obiektów inżynieryjnych. Niewątpliwie sporna kładka stanowi element infrastruktury umożliwiający bezpieczne przejście nad torami kolejowymi, jak również zapewnia możliwość komunikacji między peronami. Co również istotne, na co zwracał NSA, w poprzednim wyroku także Najwyższa Izba Kontroli uznała, kładkę w B. pomiędzy ulicami S. i M. za obiekt inżynieryjny będący we władaniu PKP S.A. Wobec tego, skoro istnieją przepisy szczególne dotyczące linii kolejowych, wydane również na podstawie delegacji zawartej w Prawie budowlanym, to w pierwszej kolejności organy orzekające w sprawie jak i Sąd wojewódzki powinny je zastosować i ocenić, czy kładka (przejście nadziemne) spełnia definicję infrastruktury kolejowej i tym samym czy inny podmiot niż gmina będzie zobowiązany generalnie do wykonywania czynności określonych w Prawie budowlanym (m.in. przedłożenie ekspertyzy dot. stanu technicznego). Dopiero nie budzące wątpliwości ustalenia, że kładka nie stanowi infrastruktury kolejowej pozwalało przejść do poszukiwania innych sposobów ustalenia podmiotu zobowiązanego do utrzymywania obiektu – czy to na przepisów powszechnie obowiązującego prawa, czy też zdarzeń o charakterze cywilnym. Zauważyć jednak przy tym wypada, że przepisy Prawa budowlanego nie znoszą obowiązywania ogólnych zasad wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego, m.in. art. 48 k.c. oraz art. 143 k.c., w tym zasady "superficies solo cedit". Zasady te jednak muszą być stosowane przy uwzględnieniu szczególnych regulacji wynikających z Prawa budowlanego, które nakazują utrzymywanie obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym. Stosunki właścicielskie wynikające z podziału działek i ewentualnego znajdowania się części składowej rzeczy w powierzchnię odrębnej działki, powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego przed sądami powszechnymi. Natomiast nieuregulowany lub niewłaściwie uregulowany stan własności, nie może powodować sztucznego podziału obiektu budowlanego na części składowe, za którego odpowiedzialni są różni adresaci decyzji. W takim przypadku pierwszeństwo w wyborze adresata decyzji powinno dotyczyć właściciela lub zarządcy całego obiektu budowlanego, traktowanego jako techniczna i funkcjonalna całość. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym zasady "superficies solo cedit" nie można przenosić wprost na Prawo budowlane, gdyż w istocie nigdy nie można byłoby nałożyć poszczególnych nakazów wynikających z Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r. sygn. II OSK 1219/18). Stosunki obligacyjne zaś, czyli więzi prawnej łączącej przynajmniej dwa podmioty, powinny być brane pod uwagę przy ustalania podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane, jeżeli w sposób nie budzący wątpliwości podmiot działający jako właściciel przeniósł swoje prawa i tym samym obowiązki na inny podmiot. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie wymaga ponownego przeprowadzenia przed organami administracji publicznej, z udziałem wszystkich podmiotów, które mają interes prawny w tym postępowaniu. Dlatego też organy administracji publicznej, które rozpatrywać będą sprawę, zapewnią stronom czynny udział w postępowaniu i pozwolą im się wypowiedzieć co do zebranego materiału dowodowego, a w przypadku niezmienności stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania zastosują się do wytycznych płynących uzasadnienia niniejszego wyroku (a także poprzedniego) i w pierwszej kolejności ocenią, czy omawiane przejście nadziemne może zostać uznane za element infrastruktury kolejowej. Uznając, że skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organu I i II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.