II OSK 206/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 589/11 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 589/11 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli: I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się tego wyroku; III. zasądził od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie budowy kładki na rzece M. położonych w I. W trakcie przeprowadzonej kontroli organ I instancji ustalił, że kładka została wybudowana na przełomie maja i czerwca 2007 r. oraz że była to zbiorowa inicjatywa mieszkańców jednej z ulic. Osoby uczestniczące w kontroli nie posiadały wiedzy na temat pozwolenia na budowę tej kładki. Pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wójt Gminy K. poinformował organ I instancji, że działki, na których wybudowano kładkę nie są objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie była również wydawana przez Wójta decyzja o warunkach zabudowy dla tych działek. Według posiadanych informacji przez Wójta inwestorem budowy kładki była grupa inicjatywna mieszkańców miejscowości I. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krośnie nakazał Gminie rozbiórkę kładki. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpatrzenia odwołania Gminy K. od ww. decyzji z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt: P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (dalej: ustawa) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust 1 Konstytucji, w związku z czym wystąpiła przesłanka umożliwiająca obligatoryjne zawieszenie postępowania. Ustawą z dnia 8 października 2008r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287) został zmieniony art. 48 ust. 2 pkt 1 lit b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wobec czego PWINB w Rzeszowie podjął zawieszone postępowanie w celu rozpatrzenia odwołania Gminy od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krośnie. Następnie uchylił w całości decyzję tego organu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy, organ I instancji nałożył na Gminę obowiązek przedstawienia w terminie do 30 sierpnia 2010 r. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane wraz z zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Równocześnie zostały ustalone wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, tj. kładkę należało zabezpieczyć przed dostępem osób postronnych poprzez wygrodzenie dostępu do niej i oznakowanie zakazem wstępu. Gmina nie przedłożyła wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie. Z uwagi na powyższe, organ I instancji nakazał Gminie rozbiórkę kładki. W podstawie prawnej powołał się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy. Nie przedłożenie przez Gminę K. w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów skutkuje brakiem podstaw prawnych do prowadzenia dalszego postępowania zmierzającego do "zalegalizowania" spornej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina, zarzucając naruszenie art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 48 i art. 52 ustawy oraz art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że Gmina K. jest stroną postępowania i ma obowiązek dokonać rozbiórki kładki na rzece oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji. Gmina, z uwagi na fakt, że nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, nie może być adresatem decyzji, a tym bardziej jej wykonawcą. Kładka została wybudowana przez mieszkańców na działce będącej w zarządzie Podkarpackiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz na działkach stanowiących własność osób fizycznych. Organ I instancji uznał Gminę za stronę postępowania wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a więc przepisów ustrojowych. Zdaniem Gminy, organ I instancji naruszył przepis art. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 52 ustawy. W zaskarżonej decyzji nie wykazano, iż zaistniały przesłanki uznania Gminy za stronę postępowania administracyjnego w świetle art. 28 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził na podstawie akt sprawy, że argumenty podniesione w odwołaniu są nieuzasadnione i nie mogą zostać uwzględnione i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust.1 w związku z ust. 4 ustawy. Z wyjaśnień stron oraz zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu [...] grudnia 2007 r. wynika, że kładka została wybudowana w czynie społecznym w miesiącach maj-czerwiec 2007 r. przez grupę mieszkańców wykorzystujących również materiały pochodzące z rozbiórki kładki na innej rzece. Zdaniem organu, nie można uznać indywidualnych osób będących wykonawcami kładki za jej inwestora, właściciela lub zarządcę. Kładka została wykonana dla potrzeb społeczności miejscowości, a zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, czyli gminę. Dlatego też uznano, że inwestorem przedmiotowej kładki jest Gmina. Organ wskazał na art. 28 k.p.a. i stwierdził, że interes prawny Gminy wynika z art. 52 ustawy, stanowiącego, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, na budowę kładki wymagane było uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec braku pozwolenia na budowę, w przedmiotowej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował do rozstrzygnięcia sprawy przepisy art. 48 ustawy, podejmując w pierwszej kolejności działania mające na celu legalizację wybudowanego obiektu. Skargę na tę decyzję złożyła Gmina, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej: naruszenie przepisów prawa ustrojowego - przepisu art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Gmina jest inwestorem kładki; naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17 pkt 1, 52 i 48 ustawy poprzez uznanie Gminy za inwestora kładki i nakazanie jej rozbiórki; naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 28 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy poprzez uznanie Gminy za stronę postępowania w sprawie kładki oraz art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Wniosła także o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że bezspornym jest, że kładka wybudowana została przez mieszkańców wsi, a organy administracji publicznej obu instancji nie dołożyły szczególnych starań, aby ustalić osoby wykonujące przedmiotową kładkę. Posłużenie się terminem czynu społecznego dla określenia sposobu realizacji kładki skarżący uznał za chybione, bowiem przepisy regulujące organizację czynów społecznych i pomoc finansową w ich realizacji zostały uchylone. Grupa mieszkańców, która zamierzała wybudować kładkę miała obowiązek dopełnienia wszystkich formalności prawnych, tymczasem inwestycja dokonana został bez wiedzy i aprobaty organu wykonawczego Gminy oraz bez koniecznych decyzji administracyjnych. Zdaniem skarżącej, grupa mieszkańców nie stanowi wspólnoty samorządowej gminy, nie sposób także zgodzić się ze stanowiskiem wywodzącym z przepisu art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będącym przepisem ustrojowym, funkcję inwestora kładki dla Gminy. Dla ustalenia pojęcia inwestora należy sięgnąć do art. 17 pkt 1 ustawy, co uzasadnia stwierdzenie, że Gmina nie spełniła żadnych przesłanek, aby można jej przypisać funkcję inwestora kładki. Zdaniem skarżącego w świetle ww. przepisu, wbrew twierdzeniom organu, inwestorem mogą być osoby fizyczne. Interes prawny Gminy nie wynika z art. 52 ustawy, przepis ten bowiem odnosi się do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Natomiast Gmina nie jest żadnym z tych podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę, przywołując art. 48 ust. 1 oraz art. 52 ustawy prawo budowlane. Sąd wskazał, że ustawodawca pozostawił organowi wybór w zakresie podmiotu, na który może być nałożony obowiązek wynikający z art. 48 ustawy, jednakże ściśle określił krąg podmiotów, jakich może dotyczyć wybór. Stwarza to jednak pewien problem - który konkretnie z tych podmiotów został obciążony wykonaniem tych czynności: inwestor, właściciel czy zarządca. Racjonalna jest interpretacja, że realizacją powyższych czynności powinien zostać obarczony ten ze wskazanych podmiotów, który sam dopuścił się lub na zlecenie którego dokonano samowoli budowlanej. Do tego podmiotu powinien być skierowany nakaz dokonania powyższych czynności, a więc w pierwszej kolejności obowiązek dokonania rozbiórki na własny koszt ciąży na inwestorze mającym tytuł prawny do obiektu, a w braku takiego podmiotu adresatem decyzji może być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Sąd wskazał też, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Zdaniem sądu, organy w rozpatrywanej sprawie zobowiązane były ustalić kto był inwestorem przedmiotowej budowli. Kwestia ta jest bowiem kluczowa w kontekście ustalenia adresata, do którego w pierwszej kolejności mógłby zostać skierowany nakaz wynikający z art. 48 ustawy. Poza sporem pozostaje kwestia kto jest właścicielem działek, na których zbudowana została kładka. Bez znaczenia pozostaje również fakt, że przedmiotowa kładka zbudowana została przez mieszkańców miejscowości, przy czym organy nie ustaliły nazwisk i imion tych osób. Właściciele działek objętych inwestycją oświadczyli, że nie brali udziału w jej budowie, nie podali również informacji o tym, kto był inwestorem budowy spornej kładki. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika natomiast obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej. Przede wszystkim zatem, organ powinien był wyjaśnić wyczerpująco wszystkie okoliczności sprawy oraz ustalić, kto był inwestorem spornej kładki, dopiero jednoznaczne stwierdzenie, że takiej okoliczności ustalić nie można, pozwalało organowi na skorzystanie z możliwości wyboru kolejnego z 3 wymienionych podmiotów w art. 52 ustawy, a więc właściciela i ewentualnie zarządcy nieruchomości, na których zbudowana była kładka. Organy administracji publicznej nie dokonując wyczerpującego wyjaśnienia kwestii kto był inwestorem spornej kładki naruszyły przepisy art. 7 i 77 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił motywów, jakimi kierował się dokonując wyboru gminy jako adresata obowiązku określonego w art. 48 ustawy. Sąd stwierdził, że nie można uznać indywidualnych osób będących wykonawcami kładki za jej inwestora, właściciela lub zarządcę. Fakt, że kładka została wykonana dla potrzeb społeczności wsi, a mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową niczego nie zmienia w tym zakresie, nie uzasadnia konkluzji, jakoby za inwestora w przedmiotowej sprawie uznać można było Gminę. Nie uzasadnia również tego powołany przez organ II instancji przepis art. 28 k.p.a. Z treści tego przepisu, w związku z art. 52 ustawy, jednoznacznie wynika że obowiązek określony w art. 52 może być nałożony wyłącznie na inwestora, właściciela lub zarządcę, a do tego kręgu nie należy gmina. Sąd zalecił organom ponownie rozpatrującym sprawę ustalenie, zgodnie z regułami dowodowymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, kręgu podmiotów, które były inwestorami spornej kładki. Celem ustalenia wspomnianych wyżej inwestorów należy sprawdzić wszelkie informacje uzyskane przez organy w trakcie postępowania administracyjnego, a które mogą wskazać kto jest inwestorem kładki, w szczególności sprawdzenia artykułów prasowych, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy oraz protokołów zebrań wiejskich. Organy nie odniosły się także do informacji udzielonych przez przesłuchanych w sprawie świadków podczas rozprawy administracyjnej. Dopiero jednoznaczne stwierdzenie braku możliwości ustalenia inwestorów spornej kładki spowoduje, że organ może nałożyć wskazany wyżej obowiązek na pozostałe podmioty wymienione w art. 52 ustawy. Na to rozstrzygnięcie organ złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy; naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, które organ administracji ustalił w postępowaniu administracyjnym bez należytego uzasadnienia takiego stanowiska, wskazania co do dalszego postępowania, które mogą naruszać interes prawny osób niebiorących udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym i zarazem nie dające rękojmi załatwienia sprawy w ponownym postępowaniu. Zarzucił również naruszenie prawa materialnego w postaci: art. 52 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 48 tej ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że inwestorem robót budowlanych jest wyłącznie faktyczny wykonawca tych robót, a nie podmiot organizujący proces budowlany, który to proces może realizować osobiście lub zlecić jego wykonanie innym podmiotowi. Wniósł ponadto o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu wskazał, że sąd wadliwie uznał, że organy nie ustaliły kto był inwestorem budowli oraz nie wyjaśniły motywów rozstrzygnięcia. Sąd błędnie stwierdził, że inwestorem jest grupa mieszkańców miejscowości z powodu faktycznego wybudowania obiektu, a nie podmiot, na zlecenie którego wykonano inwestycję. Zdaniem organu, budowa kładki była działalnością gminy o charakterze lokalnym. Inwestorem jest podmiot, bez woli którego nie może funkcjonować budowa w sensie faktycznym i powinien być on ujmowany w odniesieniu do interesu prawnego jaki posiada on na etapach procesu inwestycyjnego oraz celu i przeznaczenia inwestycji. Należy także mieć na uwadze zgodę właścicieli działek, na których inwestycję zrealizowano, a która nie mogłaby mieć miejsca gdyby nie inicjatywa gminy i jej przyzwolenie. Błędnie uznano, że inwestorem jest zawsze wykonawca robót. Materiał dowodowy zgromadzono i oceniono prawidłowo. Twierdzenie sądu, ze kładkę zbudowali mieszkańcy nie znajduje oparcia w aktach sprawy. Sąd przesądził o ich interesie prawnym bez ich udziału. Ustalenie tożsamości wykonawców może okazać się niemożliwe. Sąd nie wyjaśnił w sposób wystarczający motywów podjętego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. a także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę faktów, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji zasadnie ocenił, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego, organy wskazały bowiem Gminę K. jako inwestora i adresata zaskarżonej decyzji, jednak w oparciu o przeprowadzone postępowanie dowodowe takich ustaleń nie można było poczynić. Tym samym zasadnie Sąd I instancji wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia inwestora, Sąd wskazał również na dowody, które powinny zostać przeprowadzone, a które zostały pominięte w pierwotnym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została skierowana do Gminy K. w sytuacji gdy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie wykazano, aby Gmina była inwestorem, właścicielem, ani też zarządcą przedmiotowej kładki , która zbudowana została na nieruchomościach nie należących do Gminy. Trudności związane z ustaleniem właściwego podmiotu, który powinien być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego z 1994 r., nie mogą uzasadniać tego, aby podmiotem obowiązków wynikających z powyższych przepisów była Gmina. Zaskarżona decyzja, stanowiła by tym samym niebezpieczny precedens w myśl którego to rozstrzygnięcia, gmina przejmuje wszelkie obowiązki związane z samowolami budowlanymi popełnianymi na jej terenie, jeżeli są trudności z ustaleniem podmiotów ustawowo zobowiązanych i odpowiedzialnych za te czyny. ( tak między innymi w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., II OSK 2354/11 ). Stąd też Sąd I instancji dokonując kontroli zasadnie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją wskazując na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj naruszeniu art.52 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że inwestorem robót budowlanych jest wyłącznie faktyczny wykonawca tych robót, a nie podmiot organizujący proces budowlany należy stwierdzić co następuje; Zarzut ten jest częściowo zasadny w zakresie w jakim zwraca uwagę na możliwy kierunek wykładni pojęcia inwestor wskazując na nieco szersze rozumienie tego terminu i nie ograniczanie go tylko do osób, które same bezpośrednio wykonały określone roboty budowlane. Aczkolwiek podkreślić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przeprowadza pełnej teoretycznej wykładni tego pojęcia, a jedynie stwierdza, że z ustaleń organów I i II instancji nie wynika jakoby inwestorem spornej kładki była Gmina, jak również wskazuje, że organ nie wyjaśnił motywów jakimi kierował się przyjmując, że inwestorem jest Gmina K. Natomiast zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że sam fakt, że kładka została wykonana dla potrzeb społeczności I., a mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, nie uzasadnia konkluzji, jakoby za inwestora w przedmiotowej sprawie uznać można było Gminę K. Należy nadto zwrócić uwagę, że podstawowym powodem uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I i II instancji było naruszenie przepisów postępowania dotyczących ustalenia i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bez wyjaśnienia którego nie można jednoznacznie sformułować zarzutów dotyczących prawa materialnego. Odnosząc się zaś do ściśle teoretycznej wykładni pojęcia inwestor w Prawie budowlanym, bez nawiązania do okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, że pojęcie to nie jest pojęciem jednoznacznym. Terminem tym ustawa posługuje się często. Interpretując go należy posługiwać się wykładnią funkcjonalną nie abstrahując jednocześnie od potocznego oraz słownikowego rozumienia tego pojęcia. W Uniwersalnym słowniku języka polskiego pod redakcją prof. S. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003 r. pojęcie inwestor definiowane jest jako osoba lub przedsiębiorstwo dokonujące inwestycji (tom 2 str. 134). W potocznym rozumieniu tego słowa inwestorem jest osoba (podmiot) podejmująca działania o charakterze gospodarczym. (...) w Prawo budowlane Komentarz (Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2007 r.) zajęli stanowisko, iż z całokształtu przepisów obecnie obowiązującej ustawy wynika, że inwestorem jest podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę, gdyż jedynie inwestor może złożyć wniosek inicjujący postępowanie w tej sprawie. Pogląd ten przyjął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Kr 220/08. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. W tym rozumieniu inwestorem byłby zawsze podmiot bez którego woli i aktywności dany proces budowlany nie mógł by się rozpocząć ani być kontynuowany. Położenie przy tym nacisku jedynie na aspekt formalny tj. przyjęcie, że inwestorem jest tylko ten podmiot, który przed organami administracji może skutecznie zainicjować proces budowlany i który faktycznie dokonał prac budowlanych (był ich wykonawcą) jest nieuzasadnione. Podmiot taki - uprawniony do wszczęcia procesu budowlanego i realizujący to prawo jest oczywiście inwestorem w rozumieniu prawa budowlanego. Nie tylko jednak taki podmiot na gruncie obowiązujących przepisów jest inwestorem. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę inwestorem jest nie tylko podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą tychy robót) ale też osoba bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje. W konsekwencji inwestor to podmiot, który organizuje i finansuje zarówno proces realizacji inwestycji budowlanej, jej utrzymanie w stanie, który zapewnia jej dochodowość, jak i w razie potrzeby proces rozbiórki. W doktrynie przyjmuje się, że jest to podmiot, który zamierza podjąć działalność budowlaną, a następnie ją realizuje, głównie przez organizowanie procesu budowlanego bądź też podmiot, który działając we własnym imieniu i na własny rachunek, ponosi ekonomiczny ciężar i organizuje proces budowlany w celu czerpania w przyszłości korzyści gospodarczych z ukończonej inwestycji, czy wreszcie podmiot, bez którego woli nie może funkcjonować ani budowa w sensie faktycznym, ani nie może się toczyć postępowanie administracyjne zmierzające do wydania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie wskazuje się z kolei, że inwestor to osoba dokonująca inwestycji, czyli nakładu gospodarczego, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego – "racjonalnie nakładów dokonuje się na własny majątek, jednakże nie zawsze. Stąd z zasady inwestor obiektu budowlanego jest właścicielem nieruchomości. (...). Podkreśla się przy tym, że okoliczność, że dany podmiot nie ma prawa do dysponowania nieruchomością nie musi oznaczać, że nie jest on inwestorem, gdyż inwestorem jest "osoba, która organizuje i finansuje budowę". Inwestorem jest zatem podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany, który może być równocześnie (choć nie musi) właścicielem obiektu lub (oraz) wykonawcą robót. W takich okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uwzględnione, niezasadny był zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj art.145 § 1 pkt 1 lit.c. p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 kpa, zasadnie bowiem Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji wskazał na nie wyjaśnienie i nie ustalenie okoliczności faktycznych sprawy przez organy administracji, czyli nie wyjaśnienie kto był inwestorem spornej kładki, okoliczności te organ ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśnić, by w sposób prawidłowy podmiotowo ukształtować postępowanie także w aspekcie adresatów decyzji. Z kolei zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie ( tak w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2012r., II GSK 1807/11 ), bądź też gdy uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia ( tak w wyroku NSA z 4 września 2012r., I GSK 1411/12 ), a takie sytuacje nie miały miejsca w rozpoznawanej sprawie. Podniesiony zaś zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art.52 w zw. z art.48 ustawy Prawo budowlane nie mógł również stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem naruszenie prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy pozwalającym na zastosowanie do niego odpowiedniej normy prawa materialnego. W sytuacji gdy zasadnie Sąd I instancji wskazał na nie ustalenie i nie wyjaśnienie przez organy administracji okoliczności stanu faktycznego sprawy, zarzut naruszenia prawa materialnego był o tyle przedwczesny, że do kontroli zastosowanego przepisu prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy stan faktyczny zostanie prawidłowo ustalony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.