VII SA/Wa 694/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "p.b.", w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo - hotelowego [...] sp. z o.o. na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że pismem z 9 października 2019 r. [...] sp. z o.o. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji ekranu reklamowego na dachu budynku biurowo - hotelowego [...] sp. z o.o. Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia z uwagi na obciążające go braki w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, a następnie wobec stwierdzenia, że ww. postanowienie inwestor odebrał 6 listopada 2019 r., a zarazem nie wykonał nałożonego obowiązku, decyzją z [...] listopada 2019 r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 5 p.b. poprzez uchybienie terminowi 21 dni na wydanie postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia, a następnie wniesienie sprzeciwu od zgłoszonych robót; 2) art. 30 ust. 5c p.b. poprzez niewłaściwie jego zastosowanie, postanowienie pozbawione było podstaw; 3) art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; 4) art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób dowolny, bez dokładnej analizy stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie zasady praworządności oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej. Jednocześnie, spółka zaskarżyła postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2019 r., wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia; 2) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niewskazanie podstawy prawnej do żądania przedłożenia konkretnych dokumentów. Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2020 r. wskazał, że stosownie do art. 30 ust. 2 p.b. w zgłoszeniu, o którym mowa w ust. 1, należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywanych robót budowalnych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. tj. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wyjaśnił, że instytucja zgłoszenia nie zwalnia inwestora z obowiązku przedłożenia dokumentów niezbędnych do oceny prawidłowości planowanej inwestycji. Samo dokonanie zgłoszenia nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie stanowi wniosku podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia sprawy administracyjnej przez organ budowlany w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] powołał się na orzecznictwo NSA wyjaśniając, że do wydania decyzji o sprzeciwie stosuje się przepisy p.b., natomiast przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero od czasu wydania decyzji o sprzeciwie. Organ odwoławczy przywołał treść art. 30 ust. 5c p.b. wskazując, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wobec niekompletności zgłoszenia, jak przypomniał Wojewoda [...], w oparciu o art. 30 ust. 5c p.b. Prezydent [...] postanowieniem z [...] października 2019 r. nałożył na spółkę obowiązek jego uzupełnienia, wyznaczając w tym zakresie termin 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Zgodnie z wydrukiem śledzenia przesyłek z Poczty Polskiej S.A., skarżąca ww. postanowienie odebrała 6 listopada 2019 r. Oznacza to, że organ I instancji podjął decyzję o sprzeciwie w ustawowym terminie 21 dni (od 13 listopada 2019r.), licząc 7 dni od dnia odebrania postanowienia. Tym samym, odwołująca spółka nie była upoważniona do wykonania robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Mimo prawidłowo doręczonej decyzji o sprzeciwie, inwestor, co wynikało z informacji przekazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] i przeprowadzonej przez niego w dniu 20 grudnia 2019 r. kontroli, przystąpił do realizacji planowanej inwestycji, naruszając w ten sposób art. 30 ust. 5 p.b. To obligowało Wojewodę [...] (wobec ujawnienia tej okoliczności w postępowaniu odwoławczym) do wyrażenia negatywnej oceny zgłoszenia jako dotyczącego robót budowlanych niezgodnych z prawem. Zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu na etapie postępowania odwoławczego, jak zauważył organ, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z marca 2015 r. sygn. II OSK 1940/13, w którym NSA stwierdził, że zmiana podstawy prawnej wniesienia sprzeciwu nie prowadzi do zmiany przedmiotu decyzji, w konsekwencji organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji ma możliwość wskazać na inny przepis prawa stanowiący o konieczności wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia, a co istotne, przedmiot sprawy i skutek wywołany decyzją I i II instancji pozostaje nadal ten sam. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. złożyła [...] sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...]oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgłoszenie było kompletne i nie wymagało uzupełnienia, a zatem brak było podstawy do wniesienia sprzeciwu; 2) art. 15 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że organ odwoławczy jest uprawniony do zmiany podstawy prawnej i faktycznej wniesionego sprzeciwu tj. do oparcia sprzeciwu na przesłance zrealizowania robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ w sytuacji, gdy przyczyną wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji było rzekome nieuzupełnienie braków sprzeciwu, co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; 3) art. 139 k.p.a. poprzez oparcie na niekorzystnych dla skarżącej przesłankach decyzji, co stanowi niedopuszczalną formę pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej w postępowaniu odwoławczym; 4) art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 p.b. poprzez jego poprzez zastosowanie w sytuacji nieistnienia podstawy do żądania przedłożenia opinii technicznych, jako że nie stanowią dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 in fine p.b.; 5) art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. poprzez niezasadne żądanie sprecyzowania w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane stron stosunku cywilnoprawnego i daty zawarcia umowy; 6) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wezwanie do przedłożenia dokumentu KRS w sytuacji, w której organ ma możliwość weryfikacji w publicznie dostępnym rejestrze reprezentacji skarżącej; 7) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak pełnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, brak prawidłowej oceny czy istniały podstawy do żądania uzupełnienia zgłoszenia, brak odniesienia do zarzutu awizacji przesyłki zawierającej postanowienie wzywające do uzupełnienia zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Przystępując do oceny zaskarżonej decyzji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W przytoczonym przepisie ustawodawca zakreślił termin, w którym inwestor musi powstrzymać się z wykonywaniem robót budowlanych, a organowi termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu. Kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w sprawie sprzeciwu, organ nie traci w szczególności w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, przed upływem wskazanego terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że pozwolenie na budowę może być udzielone przed rozpoczęciem, a nie po zakończeniu robót budowlanych (wyroki NSA: z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07, publ. LEX nr 468743; z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1763/09, publ. LEX nr 746777). Zasada ta - w świetle art. 30 ust. 5 P.b. - ma również zastosowanie do procedury zgłaszania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie skarżący zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych w dniu 9 października 2019 r. Organ I instancji miał zatem czas na złożenie ewentualnego sprzeciwu do 30 października 2019 r. Wcześniej - w dniu [...] października 2019 r. Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 5c P.b. wydał postanowienie wskazując na konieczność uzupełnienia zgłoszenia. Zgodnie z tym przepisem w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Stosownie do art. 30 ust 5d nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. W tej sytuacji sprzeciw mógł być wniesiony w terminie 21 dni licząc od dnia 13 listopada 2019r. (bezskutecznego upływu terminu zakreślonego do uzupełnienia zgłoszenia). Wobec braku uzupełnienia zgłoszenia, Prezydent [...] w dniu 26 listopada 2019r. wniósł sprzeciw. W toku postępowania odwoławczego ustalono, że objęte zgłoszeniem urządzenie reklamowe zostało zainstalowane (protokół PINB z dnia 20 grudnia 2019r.) Wykonanie robót budowlanych mimo wniesienia przez organ I instancji sprzeciwu, obligowało organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie, stosownie do art. 30 ust. 6 ust. 2 P.b., który nakazuje wniesienie sprzeciwu w sytuacji, gdy wykonywanie robót budowlanych narusza inne przepisy. Tym "innym przepisem" w przedmiotowej sprawie jest art. 30 ust. 5 P.b., który stanowi m. in. że "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie." Nie jest więc zasadny zarzut skargi, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające wniesienie sprzeciwu. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 (w ówczesnym brzmieniu ustawy Prawo budowlane) zawierał samodzielną podstawę do zgłoszenia sprzeciwu, gdy budowa narusza "inne przepisy". Do przepisów tych można zaliczyć między innymi art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Mimo, że inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, to jednak wykonał je mimo wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji. Nie można, w okolicznościach tej sprawy, twierdzić, iż w sposób wadliwy zastosowano art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. To, że inwestor nie uzupełnił dokumentów do zgłoszenia w terminie, wskazanym w postanowieniu wydanym na podstawie art. 30 ust. 5c Prawa budowlanego, nie oznacza, że organ II instancji nie może wnieść sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jeżeli ustali, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały wykonane, czyli naruszają inne przepisy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II OSK 725/14 wyjaśniono relację między przepisami art. 30 ust. 2, a art. 30 ust. 6 p.b. (w ich ówczesnym, ale podobnym brzmieniu). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że relacja ta nie może być rozumiana w ten sposób, że pierwszy z tych przepisów wyłącza stosowanie drugiego przepisu, w takim znaczeniu, że jeżeli organ wydał postanowienie nakładające na inwestora obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie, a inwestor nie wykonał tego obowiązku, to organ nie może stosować art. 30 ust. 6 p.b., pomimo ustalenia, że są podstawy do wniesienia sprzeciwu, o których mowa w art. 30 ust. 6 p.b. Okoliczność, iż zdaniem skarżącego organ I instancji bezzasadnie nałożył na niego obwiązek uzupełnienia dokumentacji, nie mogła skutkować przyznaniem sobie uprawnienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Ocena prawidłowości działania organu I administracji nie jest domeną strony tego postępowania i zweryfikowana mogła być w toku postępowania instancyjnego. Przede wszystkim jednak brak uprawnienia do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem wynikał z faktu, że w obrocie prawnym pozostawała decyzja organu I instancji o sprzeciwie. Natomiast to, że organ II instancji nie odniósł się w sposób szczegółowy do prawidłowości wydanego postanowienia, stanowiło jedynie wadliwość uzasadnienia decyzji Wojewody, która nie miała wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia, albowiem nie mogło być ono odmienne, nawet w przypadku uznania, że postanowienie organu I instancji było wadliwe. Nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.