II OSK 899/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 670/20 w sprawie ze skargi A. M. i T. M. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 670/20 oddalił skargę A. M. i T. M. (dalej jako skarżący) na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny [...], gmina [...]. Wobec niewykonania przez skarżących wskazanego obowiązku PINB w dniu [...] maja 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy, a postanowieniem z tego dnia nałożył odrębnie na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, wyznaczając termin do jej uiszczenia do dnia 31 października 2019 r. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2020 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego do czasu uzyskania zgody właściwego Sądu Rejonowego w zakresie praw majątkowych małoletniej B. M. PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił zawieszenia na wniosek skarżących postępowania egzekucyjnego uznając, że żadna z wymienionych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, ze zm.; dalej zwanej u.p.e.a.) przesłanek nie występuje. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., po rozpoznaniu zażalenia skarżących, utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu powołał art. 28a u.p.e.a. i wskazał, że w dniu 16 października 2019 r. skarżący przekazali przedmiotową działkę umową darowizny swojej małoletniej córce. W ocenie organu II instancji zmiana właściciela działki nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zaś postępowanie egzekucyjne może być kontynuowane, dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Ewentualne zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych będzie mogło nastąpić po wystawieniu przez organ I instancji nowego tytułu wykonawczego. Podkreślił przy tym, że skarżący darowali swojej córce jedynie działkę (określoną w akcie notarialnym, jako niezabudowana), co oznacza, że nadal są właścicielami obiektu budowlanego, którego nakaz rozbiórki jest przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący podnosząc, że organy nie uwzględniły skutków prawnych wynikających z faktu zawarcia umowy darowizny. W ich ocenie w sprawie występują przesłanki określone w art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a., zatem do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia tej sprawy niezbędne jest zawieszenie postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z ustawowych przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego przewidzianych przez ustawodawcę w art. 56 § 1 u.p.e.a. Jak stwierdził, skarżący nie mieli ani odroczonego terminu wykonania obowiązku, ani wstrzymanego wykonania obowiązku, posiadali zdolność do czynności prawnych, a ponadto nie zachodziły żadne inne przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego przewidziane przepisami prawa. Również wierzyciel nie występował do organu egzekucyjnego z żądaniem zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują natomiast możliwości zawieszenia postępowania na wniosek zobowiązanego. Zdaniem Sądu I instancji, organy egzekucyjne w sposób uprawniony odmówiły zawieszenia postępowania egzekucyjnego w badanej sprawie. Jednocześnie Sąd nie zgodził się, że sytuacje poza wymienionym w art. 56 u.p.e.a. i ewentualnie innymi wynikającymi z u.p.e.a., mogą prowadzić do konieczności zawieszenia postępowania egzekucyjnego w zakresie rozbiórki spornego obiektu. Podkreślił, że w istocie wobec dokonania darowizny działki bez istniejącego na niej obiektu, nie zmienił się właściciel obiektu podlegającego rozbiórce, zatem adresatami tytułu wykonawczego pozostają skarżący. Zakwestionował także twierdzenie, że rozbiórka należących do skarżących obiektów zależy od zgody sądu rodzinnego skoro to skarżący, a nie ich córka, pozostają wyłącznymi właścicielami objętego nakazem rozbiórki obiektu. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że organy egzekucyjne zasadnie uznały, iż przedstawiona przez skarżących argumentacja nie mieści się w katalogu przyczyn, które uzasadniają zawieszenie postępowania, wymienionych w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a, jak również nie stanowi podstawy do zawieszenie tego postępowania w oparciu o przepisy innych ustaw w zw. z pkt 5 tego przepisu. Tym samym brak było podstawy do pozytywnego rozpatrzenia przez organy wniosku strony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając go w całości. Jednocześnie zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. z uwagi na następujące okoliczności: - nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd orzekający, że w sprawie nie występuje przesłanka określona w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., w sytuacji gdy zgodnie z art. 101 § 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2019 r. poz. 2086, ze zm.; dalej zwanej k.r.o.) w związku z art. 58 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.; dalej zwanej k.c.) żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonym w przywołanym tytule wykonawczym narusza wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji czynność materialnoprawna dokonana bez zgody sądu jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem, co w konsekwencji stanowi przesłankę określoną w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., to jest "w innych przypadkach przewidzianych w ustawach", a zatem stanowi dla organu egzekucyjnego przesłankę upoważniającą do zawieszenia postępowania egzekucyjnego; - nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd orzekający, że skarżący nadal są właścicielami obiektu budowlanego przeznaczonego do rozbiórki z uwagi na przekazanie córce wyłącznie działki, w sytuacji gdy orzecznictwo sądów administracyjnych także organa nadzoru budowlanego zgodnie przyjmują, że obiekty budowlane posadowione na nieruchomości są nierozerwalnie związane z tą nieruchomością, która to okoliczność w konsekwencji powoduje skutki prawne określone w punkcie 1 niniejszej skargi kasacyjnej; 2. naruszenie prawa materialnego w szczególności art. 101 § 3 k.r.o. w związku z art. 58 § 1 k.c., z uwagi na następujące okoliczności: - nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd orzekający, że żądanie organu wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym określonym w przywołanym powyżej tytule wykonawczym nie narusza wprowadzonej przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą rodzice nie mogą bez zgody zezwolenia właściwego sądu opiekuńczego dokonywać czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, a w konsekwencji czynność materialnoprawna dokonana bez zgody sądu nie jest czynnością bezwzględnie nieważną jako czynność sprzeczna z prawem (art. 58 § 1 k.c.), a w konsekwencji wymóg uzyskania takiej zgody jest przesłanką, o której mowa w art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. i stanowi upoważnienie dla organu egzekucyjnego do zawieszenia postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zabezpieczenie uzasadnionych interesów skarżących poprzez uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Ponadto zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie organu nadzoru, którym utrzymano w mocy postanowienie organu egzekucyjnego, odmawiające zawieszenia prowadzonego wobec skarżących postępowania egzekucyjnego. Należy zauważyć, że istotą zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest konieczność wstrzymania czynności egzekucyjnych na skutek wystąpienia przeszkód w jego prowadzeniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały enumeratywnie wymienione w art. 56 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z przytoczonego unormowania wynika, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego niewątpliwie jest związane z wystąpieniem pewnych okoliczności, uniemożliwiających prawidłowy tok postępowania. Zawieszenie postępowania może nastąpić z urzędu albo na żądanie wierzyciela. Należy przy tym zauważyć, że art. 56 § 1 u.p.e.a., wymienia przyczyny zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobody co do orzekania o zawieszeniu, jak również nie zezwala na uwzględnienie innych powodów, aniżeli wyraźnie wskazane w ustawie. Sama natomiast ocena, czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, powinna nastąpić według stanu rzeczy z chwili rozpatrywania wniosku przez organ egzekucyjny. Instytucja zawieszenia postępowania polega na wstrzymaniu czynności egzekucyjnych na skutek powstania przeszkód w prowadzeniu egzekucji. Następuje przerwanie na czas określony biegu postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód do jego dalszego prowadzenia, a samo zawieszenie postępowania następuje na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Chodzi tu zatem o przeszkody, które powstały w toku postępowania egzekucyjnego, gdyż powstanie przeszkód przed rozpoczęciem postępowania, uniemożliwia w ogóle jego wszczęcie. Z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które nie są kwestionowane wynika, że egzekwowany obowiązek jest wymagalny, ponieważ jego wykonanie nie zostało wstrzymane, nie odroczono terminu wykonania tego obowiązku i nie nastąpiło również rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (nie dotyczy). Zatem nie wystąpiła żadna z okoliczności, o których mowa w art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Nie zaistniały również podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie wydanego tytułu wykonawczego z powodu zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 56 § 1 pkt 2-4 u.p.e.a. Skarżący posiadają zdolność do czynności prawnych, wierzyciel nie wystąpił o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Natomiast w powołanym w skardze kasacyjnej art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie wskazano bezpośrednio kolejnej podstawy zawieszenia postępowania, ustawa odwołuje się tu bowiem do "innych przypadków przewidzianych w ustawach". Dotyczy to jednak takich sytuacji, gdy przepis innej ustawy zobowiązuje, bądź upoważnia organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania. Zatem tylko ustawa może określać inne, niż zawarte w art. 56 § 1 pkt 1-4 u.p.e.a. podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie ulega wątpliwości, że wskazane w zarzutach kasacyjnych przepisy art. 101 § 3 k.r.o. jak również art. 58 § 1 k.c. nie zawierają zobowiązania lub upoważnienia dla organu egzekucyjnego do zawieszenia postępowania. Stąd zarzut kasacyjny naruszenia art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a. pomijając jego wadliwą konstrukcję (brak powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) uznać należało za pozbawiony uzasadnionych podstaw. W sprawie dotyczącej skargi na odmowę zawieszenia postępowania nie mógł również zostać uwzględniony zarzut błędu co do osoby zobowiązanej, a do tego sprowadza się kwestionowanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec skarżących, pomimo przeniesienia przez nich własności działki, na małoletnią córkę, gdyż błąd co do osoby zobowiązanej stanowi przesłankę umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 4 u.p.e.a.) i tylko w tym trybie możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie tego typu argumentów. Nadto nie ma potrzeby zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy dochodzi do przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (zob. art. 28a u.p.e.a.). Żaden z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego przez organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego lub dłużnika. Ewentualny wniosek zobowiązanego należy traktować jako oświadczenie wiedzy o istnieniu podstaw do zawieszenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2020 r. sygn. akt: II FSK 1812/19). Wobec braku możliwości zawieszenia postępowania egzekucyjnego w przypadku, gdy nie zaistniały okoliczności z powodu, których organ zobowiązany byłby z urzędu do zawieszenia tego postępowania, prawidłowo Sąd I instancji ocenił stanowisko organu egzekucyjnego odmawiające zawieszenia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie. Bezprzedmiotowe tym samym są rozważania w zakresie możliwości podejmowania czynności prawnych w imieniu małoletniej, wobec braku podstaw do zawieszenia postępowania wynikających z przepisów ustaw. Wobec powyższego zarzuty kasacyjne okazały się niezasadne, a skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.