I SA/Wa 451/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 1991 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] stanowiącej integralną część decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej działek aktualnie oznaczonych nr [...] wystąpił [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2018 r. stwierdził, że powołana wyżej decyzja Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. w zakresie dotyczącym działki aktualnie oznaczonej nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, zaś w zakresie dotyczącym działki oznaczonej aktualnie nr [...] stwierdził nieważność kwestionowanej decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Gmina [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzorczy przywołał treść art. 156 § 1 kpa i wyjaśnił, jaki jest tryb, sposób i zasady rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że materialnoprawną podstawę decyzji komunalizacyjnej Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. stanowił art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Organ przytoczył treść powołanego 5 ust. 1. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organ nadzoru ustalił, że skomunalizowana nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (aktualnie działki nr [...]) wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej "[...]", przejętej na rzecz Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.). Orzeczenia te były przedmiotem postępowania nadzorczego, w wyniku którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej "[...]", stanowiącej własność [...]. Następcami prawnymi [...] są [...] oraz [...]. Następnie prowadzone było, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., postępowanie, w wyniku którego Wojewoda [...] prawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. w pkt 1 stwierdził m.in. że działki nr [...] wchodzące w skład majątku "[...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Zdaniem organu nadzoru oznacza to, że Skarb Państwa nie był właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] w dniu komunalizacji, czyli 27 maja 1990 r., a jedynie posługiwał się wadliwym tytułem prawnym w tym zakresie. Wskazane nieruchomości stanowiły mienie osób fizycznych, a tym samym nie podlegały komunalizacji w świetle art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...). Wobec powyższego organ nadzoru uznał, że przy wydaniu decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. w kontrolowanym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił znaczenie pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych". Z analizy akt sprawy wynika, że Gmina na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1993 r. oddała odpłatnie działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste gruntu oraz przeniosła własności budynków na rzecz osób fizycznych. Okoliczność ta w ocenie Ministra wypełnia przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa względem nieruchomości oznaczonej nr [...]. Dlatego też organ orzekający ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że decyzja Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Natomiast w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej nr [...] w ocenie Ministra nie zachodzi negatywna przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. Odnosząc się do argumentów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok ten nie doprowadził do zmiany normatywnej. Nie deroguje on art. 156 § 2 kpa, a więc nie uchyla go. Można w takiej sytuacji uznać, że wyrok ten nie wpływa na dotychczasowe rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy podstawę stwierdzenia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa. W tej sytuacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2018 r. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1991 r. stwierdzająca nabycie przez Gminę z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr: [...], w zakresie dotyczącym działki aktualnie oznaczonej nr [...], w sposób rażący narusza przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w sytuacji gdy nie została w sprawie spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa, 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] 1991 r. w zakresie dotyczącym działki nr [...] pomimo znacznego upływu czasu od dnia wydania decyzji - ponad 10 lat, 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 oraz art. 80 i 11 kpa polegające na zaniechaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, bez odniesienia się do zgromadzonego materiału dowodowego oraz niedołożeniu szczególnej staranności w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania, udzielania informacji oraz wyjaśniania zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ, wydając decyzję, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania skarżonej decyzji i tym samym naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, 4. art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do uwzględnienia wniosku Gminy [...], t.j. uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca Gmina przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie na rzecz Gminy kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności o których mowa w tym przepisie. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wynika z akt sprawy, sporna nieruchomość wchodziła w skład nieruchomości ziemskiej "[...]" i została przejęta na rzecz Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] sierpnia 1958 r., utrzymanego w mocy orzeczeniem Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawomocną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] listopada 1959 r. oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] sierpnia 1958 r. Postępowanie prowadzone w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. zakończyło się decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., w której stwierdził on m.in., że działki nr [...] wchodzące w skład majątku "[...]" nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Z decyzji tych wynika, że na dzień komunalizacji sporne działki nr [...] stanowiły własność prywatną a nie państwową. Skomunalizowanie takich nieruchomości rażąco zatem naruszało przepisy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32. poz. 191 ze zm.) stanowiącego podstawę prawną zakwestionowanej decyzji komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem jedynie mienie ogólnonarodowe (państwowe) stawało się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Komunalizacji w tym trybie nie mogło podlegać mienie stanowiące własność prywatną. Podsumowując, stwierdzić należy, że komunalizacja mienia prywatnego w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy stanowi niewątpliwie rażące naruszenie powołanych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zasadnie zatem w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] maja 1991 r. w zakresie dotyczącym działki aktualnie oznaczonej nr [...], zaś w zakresie dotyczącym działki oznaczonej aktualnie nr [...] stwierdził, że względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowana decyzja komunalizacyjna z dnia [...] maja 1991 r. wydana została z naruszeniem prawa. Odnosząc się zaś do postawionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ nadzoru przepisów postępowania oraz de facto niezastosowania się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, Sąd orzekający uznał je za niezasadne. W ocenie strony skarżącej wyrok ten spowodował utratę mocy obowiązującej art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu. Rzeczywiście w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja byłą podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże wyrok ten, stwierdzając niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w opisanym zakresie, ma charakter zakresowy mówiący o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy (czego jednak do dnia dzisiejszego ustawodawca nie uczynił). Trybunał nie przesądził przy tym o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 kpa dziesięcioletni terminy prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji obarczonych niektórymi innymi wadami. Nadto przypomnieć należy, że decyzja komunalizacyjna, mająca charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez Gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała Gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł prawny. Innymi słowy, orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Skoro skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez Gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa, zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw przemawiających za udzieleniem stronie skarżącej ochrony konstytucyjnej, o której mowa w omawianym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Reasumując, Sąd uznał, że w przypadku potwierdzenia w drodze decyzji komunalizacji mienia niebędącego mieniem państwowym, mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., co zważywszy na skutki decyzji dla dotychczasowego właściciela nieruchomości należy uznać za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przyjmując ogólnie, że rażące naruszenie prawa prowadzi do wydania decyzji stanowiącej kontratyp decyzji, jaka powinna w istocie zostać wydana, to wojewoda powinien był wydać decyzję negatywną, odmawiającą przejścia z mocy prawa na rzecz gminy prawa własności nieruchomości. Skarb Państwa w dacie komunalizacji nie był bowiem właścicielem nieruchomości. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że wiedza organów w tym zakresie w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej była oparta na pozostających wówczas w obrocie prawnym aktach, ponieważ w istocie okazało się, że nie odzwierciedlały one rzeczywistego stanu prawnego. Oznacza to, że znaczny upływ czasu od wydania decyzji komunalizacyjnej nie mógł w aktualnym stanie prawnym stanowić negatywnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji Sąd uznał, że organ nadzoru w sposób dostateczny wyjaśnił zarówno stan faktyczny, jak i prawny rozpatrywanej sprawy. Wyczerpująco przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wydanej decyzji. W trakcie prowadzonego postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uchybił również przepisom i zasadom postępowania administracyjnego (w tym powołanym w złożonej skardze). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji.