I OSK 1320/21

Dnia 17 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2412/20 w sprawie ze skargi W. G., U.K., K. N., M.N., K.P., A. J., B. L., J. M., P. S., M.M., W.K., M.K., S.K., G.K., H.Ż., J.S., C.S., K. N. i A. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 552/14 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz W. G., U.K., K. N., M.N., K.P., A. J., B. L., J. M., P. S., M.M., W.K., M.K., S.K., G.K., H.Ż., J.S., C.S., K. N. i A. S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 2412/20), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 154 § 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."): 1) wymierzył Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 6.000 zł, 2) stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznał od Prezydenta [...] na rzecz: W. G., U.K., K. N., M.N., K.P., A. J., B. L., J. M., P. S., M.M., W.K., M.K., S.K., G.K., H.Ż., J.S., C.S., K. N. i A. S. sumy pieniężne po 500 złotych dla każdej z w/w osób, 4) orzekł w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent [...] zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 154 § 2 i 6 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie uznanie, iż organ pozostawał w bezczynności z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny w nieadekwatnej do przewinienia kwocie tj. w wysokości 6.000 zł, 2. art. 154 § 7 p.p.s.a. - przez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci przyznania od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej w kwocie 500 zł podczas gdy z okoliczności sprawy wynika, że wymierzenie jedynie grzywny jest wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ do wykonania wyroku i rozpoznania sprawy. Powyższe – zdaniem skarżącego - w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uwzględnieniem skargi przez Sąd meriti i uznaniem, że Prezydent [...] pozostaje bezczynny w wykonaniu wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2014 r. I SAB/Wa 552/14 w warunkach rażącego naruszenia prawa i wymierzeniem grzywny w nieuzasadnionej zawyżonej wysokości oraz przyznaniem sumy pieniężnej dla uczestników postępowania. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Prezydent [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto, działając na podstawie art. 176 § 1 p.p.s.a. skarżący organ oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, w osobach: W. G., U.K., K. N., M.N., K.P., A. J., B. L., J. M., P. S., M.M., W.K., M.K., S.K., G.K., H.Ż., J.S., C.S., K. N. i A. S. wnosili o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które to zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale jednocześnie nie zostały one również w pełni prawidłowo sformułowane. Wprawdzie bowiem – zdaniem autora skargi kasacyjnej - zarzuty kasacyjne zostały sformułowane wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest odnosiły się wyłącznie do naruszenia przez Sąd Wojewódzki w sposób istotny przepisów postępowania, w istocie jednak były one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 154 § 2 p.p.s.a., jako odnoszący się do instytucji rażącego naruszenia prawa, ma bowiem charakter przepisu prawa materialnego. Wspomniane zarzuty były jednak ze sobą ściśle powiązane, a co uzasadniało ich łączne rozpoznanie. W przedmiotowej sprawie istotne było, że wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. (sygn. akt I SAB/Wa 552/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał w/w organ do rozpoznania wniosku z dnia 24 marca 2014 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], pochodzącą z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej nr hip. [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponieważ w/w termin, wyznaczony przez Sąd, upłynął bezskutecznie w dniu 29 czerwca 2015 r. (okoliczność bezsporna), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kolejnymi wyrokami wymierzył Prezydentowi [...] grzywny w wysokości: 500 zł (wyrok z dnia 30 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1508/15 ) i 4.000 zł (wyrok z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 2149/17). W tej sytuacji zatem, rozpoznając obecnie wniesioną skargę na niewykonanie wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., Sąd Wojewódzki stwierdził, że wniosek o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny był niewątpliwie uzasadniony. Niewykonywanie wyroków sądów, w tym zwłaszcza przez organy władzy publicznej, nie mogło być bowiem tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. (cyt.): "Taka sytuacja wszak prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. Wobec powyższego uznać należało, że konieczne jest wymierzenie organowi grzywny w wysokości 6.000 złotych, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Uwzględniono przy tym fakt, że wcześniejszymi wyrokami wymierzono już Prezydentowi grzywny w łącznej wysokości 4.500 złotych w związku z niewykonaniem ww. wyroku". Ponadto Sąd I instancji przyjął, że (cyt.): "obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 552/14, ma charakter rażącego naruszenia prawa". W sprawie niniejszej, oceniając charakter bezczynności Prezydenta, Sąd bowiem wziął pod uwagę czas przekroczenia wyznaczonego w wyroku organowi terminu do załatwienia sprawy, treść zapadłych uprzednio w/w wyroków w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu, a w rezultacie nierespektowanie orzeczeń sądu. Ponadto z akt administracyjnych wynikało, że od otrzymania w dniu 25 kwietnia 2018 r. odpisu prawomocnego wyroku z dnia 7 lutego 2018 r. ( sygn. akt I SA/Wa 2149/17) o wymierzeniu grzywny w wysokości 4.000 złotych, do czasu wniesienia przedmiotowej skargi w dniu 23 września 2020 r., Prezydent pozostawał zupełnie bezczynny, nie podejmując przez okres ponad dwóch lat żadnej czynności w sprawie. Z tego też względu Sąd Wojewódzki uznał, że wniosek stron o przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej był zasadny a przyznanie każdemu ze skarżących kwoty po 500 złotych uzasadniały szczególne okoliczności sprawy, tj. rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu. Z tym stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego nie zgodził się skarżący organ, który w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił przebieg postępowania w sprawie wywołanej wnioskiem stron z dnia 24 marca 2014 r., począwszy od dnia 4 października 2017 r. a w której to dacie Biuro Spraw Dekretowych zleciło wykonanie mapy nieruchomości z naniesieniami granic działki hipotecznej z rozliczeniem powierzchni aktualnych działek ewidencyjnych zgodnie ze stanem ksiąg hipotecznych, naniesieniem powierzchni całej nieruchomości hipotecznej i powierzchni działki gruntu po dokonanych częściowo sprzedażach oraz naniesieniem decyzji odszkodowawczych oraz decyzji lokalizacyjnych, a także określeniem przejęcia terenu pod inwestycje. Autor skargi kasacyjnej podnosił również, że pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. Biuro Spraw Dekretowych wystąpiło do pełnomocnika stron z wezwaniem do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie do akt sprawy oryginałów lub czytelnych poświadczonego za zgodność z oryginałem kopii prawomocnych postanowień o nabyciu praw do spadku po W.N.i Z. N., gdyż w aktach spawy znajdowały się tylko poświadczone za zgodność z oryginałem odpisy postanowień bez klauzuli prawomocności a następnie na dzień 15 kwietnia 2021 wyznaczona została rozprawa administracyjna. Wskazując zatem na powyższe, autor skargi kasacyjnej akcentował, że Sąd Wojewódzki winien skontrolować, czy rzeczywiście organ nie podjął działania, do którego był zobowiązany. W związku z tym skład orzekający pragnie zauważyć, że – jak na wstępie to już zaznaczono – skarga kasacyjna nie mogła okazać się skuteczną. Przede wszystkim bowiem, chociaż z treści jej uzasadnienia wynikało, iż skarżący organ nie zgadzał się z ustaleniami faktycznymi, dokonanymi przez Sąd Wojewódzki, to jednak powyższe stanowisko organu nie znalazło żadnego odzwierciedlenia w treści zarzutów kasacyjnych. W szczególności brak było w nich zarzutu opartego np. na art. 141 § 4 p.p.s.a., a który to przepis zobowiązuje sąd administracyjny do prawidłowego przedstawienia stanu sprawy. W zaistniałej więc sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny był zatem zobowiązany przyjąć za wiążące ustalenia faktyczne, zawarte w zaskarżonym wyroku. Ponadto na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku nie mogły także wpływać czynności podjęte przez organ, które miały miejsce po dniu jego wydania. W rezultacie więc, skoro organ, pomimo zobowiązania go prawomocnym wyrokiem Sądu do rozpoznania wniosku z dnia 24 marca 2014 r. o ustalenie odszkodowania w terminie do dnia 29 czerwca 2015 r., obowiązku tego nie wykonał (i to do tej pory) i z tego powodu również prawomocnymi wyrokami Sądu wymierzono mu już dwukrotnie kary grzywny, to bez wątpienia należało zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w niniejszej sprawie zachodził przypadek rażącego naruszenia przez Prezydenta [...] prawa. Zwłoka w załatwieniu sprawy była bowiem w tym przypadku znaczna a podejmowane działania nie były ani terminowe, ani efektywne. Trudno było przy tym uznać, że kwota 6.000 zł - obecnie orzeczona jako grzywna z tytułu niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność organu - była wygórowana. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że orzeczona dwa lata wcześniej grzywna w wysokości 4.000 zł, (wyrok z dnia z 7 lutego 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 2149/17), nie odniosła pożądanego rezultatu. Odnosząc się do kwestii zasądzenia na rzecz zainteresowanych przez Sąd Wojewódzki sum pieniężnych na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem, uwzględniając skargę (na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność) sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W związku z tym w orzecznictwie generalnie uznaje się, iż przyznanie stronie od organu owej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, gdyż jego celem jest niejako zrekompensowanie stronie straty, jaką poniosła na skutek nie wykonania przez organ wyroku sądu. Z tej przyczyny wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do owej krzywdy wywołanej bezczynnością organu w zakresie wykonania wyroku sądu. W niniejszej sprawie, uwzględniając powyższy wniosek stron, Sąd Wojewódzki wskazywał zaś nie tyle na w/w kwestie kompensacyjne a na szczególne okoliczności sprawy, do których zaliczył (cyt.): "rażący charakter zwłoki w jej rozpoznaniu". Zdaniem składu orzekającego, stanowisko Sądu Wojewódzkiego nie naruszało prawa. Przyznanie sumy pieniężnej - w trybie art. 154 § 7 p.p.s.a. - nie zawsze bowiem musi być uzależnione od wystąpienia - u osoby wnoszącej skargę - konkretnej, wymiernej szkody. Trafnie zwraca przy tym uwagę autor odpowiedzi na skargę kasacyjną, że uzyskanie przez stronę korzystnego wyroku stwierdzającego stan bezczynności czy przewlekłości postępowania organu, nie oznacza bowiem jeszcze załatwienia sprawy administracyjnej a zatem tego rodzaju wyrok – z punktu widzenia osoby skarżącej -niejednokrotnie nic nie zmienia. Okoliczność tę dostrzega również ostatnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwracając uwagę na fakt, iż przyznanie osobie skarżącej owej sumy pieniężnej ma jej także uświadomić, że nie jest bezbronna, bo sąd administracyjny widzi wszystkie dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje ona na skutek przewlekłego prowadzenia jej sprawy oraz, że obejmuje ją swoją ochroną. Przesłanką przyznania w tym przypadku sumy pieniężnej jest zaś skala uciążliwości wywołanych bezczynnością organu i poczucia bezsilności na skutek odwlekania zakończenia sprawy (vide wyroki z dnia: 7 listopada 2021r. sygn. akt I OSK 613/21 i 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 468/21, LEX Nr 3205522). Ujmując zatem w tym kontekście rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego, zawarte w pkt 3 zaskarżonego wyroku, należało uznać, że przyznanie sum po 500 zł dla każdej z osób, które wniosły w tym przypadku skargę, miało bardziej charakter symboliczny aniżeli wzbogacający. Okoliczność zaś, iż w tym przypadku osób tych było aż kilkanaście nie mogło (tylko z tego powodu) skutkować uznaniem niezasadności ich roszczenia. Przyjmując zatem, że zarzuty kasacyjne oparte na art. 154 § 2, 6 i 7 p.p.s.a. okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 204 pkt 2 p.p.s.a.