III SA/Gl 45/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Asesor WSA Piotr Pyszny, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 marca 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. z dnia [...] r. znak [...]; 2) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi "A" sp. z o.o. w P. (dalej: Spółka) jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. (dalej: organ) z dnia [...] r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] r., znak [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2020 r. Spółka zwróciła się do organu o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za marzec, kwiecień i maj 2020 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm., dalej: ustawa COVID-19). Decyzją z dnia [...] r. organ odmówił Spółce prawa do wnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 do maja 2020 wskazując, że na dzień 29 lutego 2020 r. na jej koncie nie ma zgłoszonych osób do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, a takie brane są pod uwagę podczas weryfikacji. Nie zgadzając się z decyzją odmowną, Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ podał, że z będącej w posiadaniu organu dokumentacji zgłoszeniowej i rozliczeniowej wynika, że Spółka zawarła umowę zlecenia z siedmioma osobami i zgłosiła je do ubezpieczenia zdrowotnego. Na dzień 29 lutego 2020 r. Spółka nie zgłosiła ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych, wobec tego nie spełniła warunku określonego w ustawie. W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 31 zq ust. 2 w zw. z art. 31 zo ust. 1 ustawy COVID poprzez przyjęcie, że niezgłoszenie przez płatnika osób do ubezpieczenia społecznego, a jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego, wyklucza płatnika z prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wystąpiła do organu z wnioskiem o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za marzec - maj 2020 r. Zatrudnia jedynie złeceniobiorców, którzy nie są zgłoszeni do obowiązkowych ubezpieczeń społecznych, gdyż takim ubezpieczeniom nie podlegają. Zleceniobiorcy zgłoszeni są do ubezpieczenia zdrowotnego i wniosek o zwolnienie dotyczył składki zdrowotnej. W decyzji z dnia [...] r. ZUS odmówił prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca do maja 2020 r. Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na błędnie przyjęte podstawy prawne rozstrzygnięcia, gdyż wniosek nie dotyczył osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą i odprowadzającej składki jedynie za siebie, lecz dotyczył zwolnienia ze składki zdrowotnej za zatrudnianych przez Spółkę zleceniobiorców. Organ decyzją z dnia [...] r. podtrzymał swoją decyzję w całości. Dodatkowo Spółka stwierdziła, że wnioskowała o zwolnienie tylko ze składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nawet konstrukcja formularza wniosku RDZ dopuszcza jego wykorzystane jeśli zgłaszane są osoby do ubezpieczeń społecznych lub ubezpieczenia zdrowotnego. Również w treści zaskarżonej decyzji organ nie kwestionował, że możliwe jest zwolnienie z obowiązku płacenia składek jedynie w odniesieniu do składki zdrowotnej. Poza tym warunkiem uzyskania zwolnienia z opłacania składek jest m.in. zgłoszenie przez płatnika do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Spółka wskazała, że spełnia tę przesłankę, skoro nie zgłosiła do ubezpieczenia społecznego żadnego ubezpieczonego. Stosując bowiem podstawowe zasady matematyczne, liczba 0 stanowi liczbę mniejszą od 10. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie stanowisko Spółki jest błędne. Zdanie w brzmieniu "zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych" oznacza, że płatnik musiał dokonać zgłoszenia 1,2 lub więcej osób do ubezpieczeń społecznych. Jeżeli odwołująca spółka twierdzi, że dokonała zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych 0 osób, to w istocie nie zgłosiła do tychże ubezpieczeń nikogo, a zatem nie spełnia przesłanki ustawowej do przyznania zwolnienia. Niezależnie organ podkreślił, że pomocą z tzw. ustawy covidowej objęci są przedsiębiorcy zatrudniający pracowników i ponoszący z tego tytułu wysokie koszty pracy. W stanie faktycznym sprawy o zwolnienie ubiega się spółka, która angażując zleceniobiorców i stosując tenże model korzystania z siły najemnej, ponosi jedynie koszty składek na ubezpieczenia zdrowotne. Stąd wobec treści wskazanego przepisu brak jest możliwości uczynienia zadość żądaniu odwołującej się Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Zgodnie z przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie przepisu art. 31zt ustawy o szczególnych rozwiązaniach, obsługa przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwolnienia z obowiązku opłacania składek, o których mowa w art. 31zo, realizowana jest w trybie umorzenia składek. Tym samym, Sąd uznaje się za właściwy do rozpoznania sprawy na podstawie §1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym spraw z zakresu działania Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1773), który wskazuje, że rozpoznawanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących umorzenia, odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, z późn. zm.), przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę. Na mocy art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz.423 ze zm.) w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Również na gruncie art. 180 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to tym samym, że w toku prowadzonego postępowania będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., a zwłaszcza jego zasady ogólne. Na uwagę zasługuje regulacja art. 7 k.p.a. zobowiązująca organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zastosowanie również będzie miał art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W art. 9 k.p.a. określony został obowiązek organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Realizacja tego obowiązku sprowadza się do poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (wyrok NSA z 6 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158; wyrok WSA w Krakowie z 18 listopada 2021 r., I SA/Kr 1024/21, LEX nr 3258847). Powyższa zasada udzielania informacji nakazuje także organowi administracji udzielanie stronie informacji o konsekwencjach jej działań lub zaniechań w celu ustalenia jej rzeczywistej woli (por. teza druga wyroku NSA z 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98, LEX nr 48718). Wobec tego obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (wyrok NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, 8 i 9 k.p.a. Organ poza lakonicznym stwierdzeniem, że "z będącej w posiadaniu organu dokumentacji zgłoszeniowo-rozliczeniowej wynika, że Spółka zawarła umowę zlecenia z siedmioma osobami i zgłosiła je wyłącznie do ubezpieczenia zdrowotnego. Według ustaleń, na dzień 29 lutego 2020 r. nie zgłosiła ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych, nie spełniła warunku określonego w ustawie" nie odniósł się - zwłaszcza na etapie powtórnego badania sprawy - do twierdzeń Spółki i dlaczego nie uznaje jej argumentacji. Chodziło o to, że art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 przewiduje wprost zwolnienie z opłacania składek również w przypadku, gdy przedsiębiorca opłaca jedynie składki zdrowotne. Organ nie ustosunkował się do twierdzenia, że skoro Spółka jako płatnik zgłasza ubezpieczonych jedynie do ubezpieczenia zdrowotnego, to tym samym spełniony jest warunek zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Naruszono także art. 61 ust. 2 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć. Tym samym w postępowaniach inicjowanych na żądanie strony to treść wniosku strony determinuje rodzaj sprawy administracyjnej, w tym rodzaj świadczenia, ulgi lub uprawnienia o które ubiega się strona. Organ nie może samodzielnie (bez zgody strony - art. 61 § 2 k.p.a.) modyfikować lub uzupełniać wniosku strony, co zdaje się uczynił organ w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Olsztynie z 16.12.2020 r., I SA/Ol 612/20, LEX nr 3109430). W postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem (wyrok WSA w Krakowie z 14.11.2011 r., II SA/Kr 862/11, LEX nr 1132302). W rozpatrywanej sprawie sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia organu z [...] r. nie koresponduje z treścią wniosku Spółki. Domagała się ona bowiem zwolnienia z obowiązku opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. za osoby ubezpieczone. Tymczasem w sentencji decyzji odmówiono jej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2020 r. do maja 2020 r. Decyzja ta następnie została utrzymana w mocy decyzją z [...] r. Organ de facto nie rozstrzygnął zatem wniosku Spółki co do istoty, wypowiadając się co do kwestii pozostającej poza granicami żądania, sformułowanego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne. Zwrócić wreszcie także należy na naruszenie przez organ art. 79a § 1 k.p.a. Zasada informowania stron znajduje bowiem odbicie w dalszych przepisach Kodeksu, nakazujących organowi administracji pouczenie strony (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 9.). Między innymi organ w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, równocześnie wskazuje przesłanki zależne od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Do takiego postępowania zobowiązuje art. 79a § 1 k.p.a. W wyniku spełnienia przez organ obowiązku określonego w art. 79a § 1 k.p.a. strona uzyskuje wiedzę co do tego, w jaki sposób organ ocenia całość zebranego materiału dowodowego i dlaczego w ocenie organu nie jest możliwe uzyskanie przez stronę decyzji o żądanej treści. Strona może wówczas albo przedłożyć dodatkowe dowody (§ 2) albo kwestionować w odwołaniu stanowisko organu co do niespełnienia przesłanek wydania decyzji o żądanej treści (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 79(a)). Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie zaskarżania rozstrzygnięć (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19, LEX nr 2686891; wyrok WSA w Szczecinie z 11 lutego 2021 r., I SA/Sz 864/20, LEX nr 3145964). Zauważyć przy tym trzeba, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach rozpatrywanej sprawy brak. Uznać zatem należy, że wykazane naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 61 § 2 i art. 79a § 1 k.p.a. mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przestrzeganie przez organ wskazanych w niniejszym uzasadnieniu przepisów k.p.a. musi być dokonywane skrupulatnie, aby umożliwić Spółce spełnienie warunków zwolnienia. Niezależnie, co do interpretacji przepisu art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19 należy zauważyć, że może on nastręczać trudności, ze względu na jego złożony charakter. Przepis ten w pierwszej jego części dotyczy trzech okresów rozliczeniowych od marca 2020 r. do maja 2020 r., natomiast poszczególne punkty odnoszą się do każdego z okresów z osobna zarówno pod względem zgłoszenia jako płatnika składek jak i do zgłoszenia ubezpieczonych. Odczytując poprawnie ww. przepis, należy przyjąć, że: 1) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za marzec 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 2) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za kwiecień 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych; 3) zwalnia się płatnika z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia za maj 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r. zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Wobec ujawnionych rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym sprawy a zakresem żądania zawartego we wniosku, organ ustali w pierwszej kolejności, czy Spółka jest płatnikiem składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19, a następnie, rozważy konieczność skierowania do skarżącego wezwania o którym mowa w art. 79a k.p.a. W przypadku zaś wydania decyzji sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza czy Spółka ma, czy też nie ma prawa do zwolnienia z opłacania składek. Stwierdza wyłącznie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a organ ma obowiązek rzetelnego rozpoznania wniosku. Mając powyższe na uwadze, Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.