II OSK 2217/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 15/22 w sprawie ze skargi J.M. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 29 października 2021 r. znak: WI-I.7840.8.26.2021.KL w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 marca 2022 r., II SA/Kr 15/22 oddalił skargę J.M. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z 29 października 2021 r., znak WI-I.7840.8.26.2021.KL, którym wskazany organ po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z 28 maja 2021 r. znak AB.6740.1519.2019 odmawiające na podstawie art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wznowienia na wniosek skarżącej postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] o z 15 stycznia 2020 r., nr 37/2020 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego "M2" z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągowo – kanalizacyjną i centralnego ogrzewania oraz zewnętrzną infrastrukturą techniczną obejmującą wewnętrzny układ komunikacyjny, miejsce na pojemniki do gromadzenia odpadów stałych, studnię i szczelny zbiornik fekalny okresowo wybieralny na działce nr ew. [...] w miejscowości S., gmina [...]. J.M. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że domniemane umieszczenie na nieruchomości sąsiedniej względem nieruchomości stanowiącej przedmiot współwłasności skarżącej tablicy informacyjnej dla prowadzonej inwestycji skutkowało rozpoczęciem dla skarżącej biegu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 86 k.p.a. poprzez ich nieuwzględnienie, mające wpływ na wynik sprawy i przyjęcie przez sąd a quo, że pominięcie przesłuchania skarżącej w charakterze strony co do faktycznego terminu uzyskania informacji o decyzji z 15 stycznia 2020 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącej działki ewidencyjnej nr ew. [...] pozwala na całkowicie dowolne przyjęcie, zarówno przez organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, iż skarżąca musiała wiedzieć o decyzji od momentu zakupu udziału w prawie własności nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] położone w miejscowości S., gmina [...] i w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia na dowolnych ustaleniach zarówno Starostwa Powiatowego w M. i Wojewody Małopolskiego, jak i własnych spostrzeżeniach Sądu, nie mających oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na podstawach, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku, ponieważ pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok oddalający skargę odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu I instancji było postanowienie Wojewody Małopolskiego z 29 października 2021 r., którym, utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji, organ ten orzekł o odmowie wznowienia na wniosek skarżącej postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 15 stycznia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. S. jako inwestorowi pozwolenia na budowę. Za powód niedopuszczalności wznowienia wskazanego postępowania organ przyjął przekroczenie przez skarżącą miesięcznego terminu przewidzianego w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia wniosku o wznowienie postępowania i stanowisko to podzielił Sąd I instancji, oddalając skargę złożoną przez skarżącą na ww. postanowienie organu zażaleniowego. We wniosku o wznowienie postępowania skarżąca zadeklarowała dzień 23 czerwca 2020 r. jako termin, w którym miała dowiedzieć się o decyzji z 15 stycznia 2020 r., tymczasem, zdaniem Sądu I instancji, za wskazane zdarzenie należy uznać najpóźniej dzień 31 marca 2020 r., tj. dzień nabycia przez skarżącą nieruchomości zlokalizowanej na sąsiadującej z terenem inwestycji działce nr ew. [...]. Za powyższym przemawia fakt umieszczenia 18 lutego 2020 r. (data wykonania zdjęcia podczas wizji lokalnej) na działce inwestycyjnej tablicy informacyjnej o budowie, której, jak przyjął Sąd, nie sposób było nie zauważyć, podobnie jak trwających obok robót budowlanych. Powyższego stanowiska Sądu I instancji i argumentów je wspierających, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można zaaprobować, albowiem trafnie zostały one objęte zarzutami skargi kasacyjnej, wskazującej, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie było wystarczających podstaw do przypisania skarżącej wiedzy o wydanym pozwolenia na budowę z uwagi wyłącznie na fakt zastosowania się przez inwestora (kierownika budowy) do obowiązku, jaki nakłada na niego art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie zauważa się, że zgodne z prawem rozpoczęcie robót budowlanych następuje na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, ale również wskutek niezgłoszenia przez organ administracji architektoniczno–budowlanej sprzeciwu wobec ich wykonania w ustawowym terminie albo też przy braku jakiejkolwiek formy reglamentacji administracyjnej robót budowlanych. Oznacza to, że sama wiedza określonej osoby o tym, iż w bliskim sąsiedztwie toczą się roboty budowlane, nie oznacza dowiedzenia się o decyzji udzielającej pozwolenia na budowę w znaczeniu, do którego odwołuje się art. 148 § 2 k.p.a. Zamieszczenie przez inwestora informacji o wydaniu pozwolenia na budowę na tablicy umiejscowionej na terenie budowy może świadczyć wyłącznie o tym, że strona mogła dowiedzieć się o decyzji, nie zaś o tym, że o takiej decyzji faktycznie się dowiedziała (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2023 r., II OSK 2698/20; wyrok NSA z 23 marca 2023 r., II OSK 271/22; wyrok NSA z 24 listopada 2022 r., II OSK 1950/21). Aby skutecznie zakwestionować wskazany przez osobę wnioskującą o wznowienie postępowania termin dowiedzenia się o wydaniu decyzji, organ zobowiązany jest wykazać, że osoba ta dowiedziała się o decyzji w innym terminie, niż przez nią wskazanym i jeżeli za kwestię sporną uznać należy rodzaj domniemań, jakie należy łączyć z faktem prowadzenia robót budowlanych w sąsiedztwie nieruchomości należącej do wnioskodawcy, niewątpliwie uznając wskazaną okoliczność za istotną dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien rozważyć skorzystanie z możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 10 listopada 2021 r., II OSK 3370/18). Na zaniechanie posłużenia się tym środkiem dowodowym zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w prawomocnych wyrokach z 6 kwietnia 2022 r., II SA/Kr 16/22 i 24 maja 2022 r., II SA/Kr 12/22, w których przedmiotem oceny pozostawały równolegle złożone przez skarżącą wnioski o wznowienie postępowań zakończonych decyzjami udzielającymi temu samemu inwestorowi pozwolenia na budowę dla inwestycji sąsiadujących ze spornym przedsięwzięciem (objętych wraz z nim jedną tablicą informującą o prowadzonej budowie). Wydane przez Wojewodę Małopolskiego postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, pomimo wskazanej wadliwości, odpowiada jednakże prawu. Wymaga przypomnienia, że wznowienie postępowania, jak się przyjmuje w piśmiennictwie, jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi wyliczonymi enumeratywnie w przepisach prawa procesowego lub ustawach szczególnych (por. K. Sobieralski [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom II, część 5. Weryfikacja rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym ogólnym, red. B. Adamiak, Warszawa 2019, s. 332). Ma ono za przedmiot sprawę weryfikacyjną, w ramach której, w przypadku potwierdzenia przyczyny wznowienia, sprawa weryfikacji obowiązywania decyzji powiązana jest, po dokonaniu jej uchylenia, z obowiązkiem rozstrzygnięcia pierwotnej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Wzgląd na tę cechę konstytutywną wskazanego trybu postępowania sprawia, że warunkiem jego zainicjowania i zakończenia merytorycznym rozstrzygnięciem jest obowiązywanie decyzji ostatecznej, która miałaby podlegać weryfikacji. W wyroku z 13 lutego 2013 r., II OSK 1731/11 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie uznał, że z regulacji k.p.a. odnoszącej się do postępowania wznowieniowego jednoznacznie wynika, iż kodeks ten nie przewiduje możliwości orzekania o wznowieniu postępowania wobec aktu, który nie ma mocy prawnej. Analogiczne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z 13 stycznia 2021 r., II OSK 2689/20 oraz z 14 lipca 2020 r., II OSK 3858/19. Zapatrywanie, zgodnie z którym nie można wznowić postępowania w odniesieniu do rozstrzygnięcia wyeliminowanego z obrotu prawnego akcentuje się również w piśmiennictwie (por. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 1117). Brak spełnienia tejże przesłanki powinien prowadzić do odmowny wznowienia postępowania, natomiast jeżeli ma charakter następczy, a zatem podlega ustaleniu po wydaniu postanowienia o wznowieniu, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a., powinien skutkować umorzeniem postępowania w sprawie wznowienia jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie zachodził obowiązek uwzględnienia przywołanej reguły, ponieważ niesporny charakter przypisać trzeba ustaleniu, iż odmawiając wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z 15 stycznia 2020 r., Wojewoda Małopolski wypowiadał się odnośnie do dopuszczalności zainicjowania postępowania nadzwyczajnego względem aktu, który w dacie orzekania przez organ nie pozostawał w obrocie prawnym. Sąd I instancji powinien był mieć na uwadze, że jakkolwiek inwestorowi organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia na budowę kwestionowaną decyzją nr 37/2020, to jak wynika z akt sprawy, dopuścił się on istotnego odstąpienia od jego warunków i zatwierdzonego projektu budowlanego, czego wyrazem było wszczęcie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] postępowania naprawczego, w którego toku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. decyzją z 27 listopada 2020 r., nr 121/2020 na M.S. został nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie zamiennego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji uwzględniającego jej zmiany w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W następstwie wydania tejże decyzji, co również wynika z akt niniejszej sprawy, Starosta [...], działając na podstawie art. 36a ust. 2 p.b., decyzją z 6 września 2021 r., znak AB.1610.18.2021 uchylił decyzję własną z 15 stycznia 2020 r. udzielającą pozwolenia na budowę, której dotyczył wniosek o wznowienie. Pomimo, że w dniu 24 września 2021 r., a zatem przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, które zostało objęte kontrolą sądową, powyższa decyzja stała się ostateczna, Sąd I instancji nie uczynił braku przedmiotu sprawy wznowienia przesłanką podejmowanego rozstrzygnięcia, chociaż było to wymagane z uwagi na dyspozycję art. 134 § 1 p.p.s.a. Jakkolwiek do kwestii dotyczącej zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku, z którym wystąpiła w piśmie z 8 lipca 2020 r., Sąd I instancji zobowiązany był w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnieść się, to wadliwe jej rozważenie przez organ wznowieniowy, powiązane z nieprawidłową kontrolą przyjętych przez organ w tym zakresie ustaleń przez Sąd I instancji, nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku, ponieważ orzeczenie to odpowiada prawu. Uwzględniając uwarunkowania faktyczne i prawne niniejszej sprawy, zastosowanie w niej powinien bowiem niewątpliwie znaleźć art. 151 p.p.s.a. Kierując się powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.