II OSK 2689/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 403/20 w sprawie ze skargi W.L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 403/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.L. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: Decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Miejski Konserwator Zabytków w K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K. zezwolił na prace konserwatorskie przy grobie rodziny M. na cmentarzu [...] w K. (w pasie [...], rz. [...], po prawej stronie grobowca [...]) w terminie ważności pozwolenia do 30 listopada 2013 r. Odwołanie od tej decyzji nie zostało złożone przez W.L. skutecznie, stąd postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2014 r. stwierdzono niedopuszczalność odwołania. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją złożyła W.L. (zwana dalej "Skarżącą"). Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] Miejski Konserwator Zabytków w K. z upoważnienia Prezydenta Miasta K. odmówił wznowienia postępowania. Na skutek wniesionego przez Skarżącą zażalenia, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwanej dalej "k.p.a.", Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że organ pierwszej instancji stwierdził, iż ww. decyzja wygasła 15 listopada 2013 r., co wyklucza możliwość rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Minister zaznaczył, że decyzję ostateczną wydano na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodał, że w dacie jej wydania niezbędne elementy pozwolenia konserwatorskiego określał § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 987). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, niezbędnym elementem decyzji było określenie terminu jej ważności. Organ określił ten termin na 30 listopada 2013 r. Dalej Minister wyjaśnił, że wniosek o wznowienie wpłynął 25 lipca 2013 r., a więc jeszcze w dacie obowiązywania decyzji, to jednak do jego rozpoznania doszło po utracie jej ważności tj. po 30 listopada 2013 r. Brak jest zatem podstaw do jego merytorycznego rozpoznania. Zakreślenie terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego oznacza bowiem, że po jego upływie decyzja usuwana jest z obrotu prawnego. Za taką interpretacją przemawia wykładnia celowościowa art. 36 ust. 1 ustawy oraz obowiązujące wówczas cyt. rozporządzenie z dnia 27 lipca 2011 r. A zatem, zdaniem Ministra, organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła W.L., domagając się jego uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W ocenie Skarżącej istota sprawy nie została rozpoznana. Minister nie uwzględnił zatem, że wobec wykonywania prac nieobjętych pozwoleniem konserwatorskim pozwolenie wygasło z mocy prawa na skutek takiej samowoli, a nie wobec upływu terminu ważności. To obligowałoby do działań z urzędu w celu przywrócenia stanu poprzedniego, szczególnie w zakresie bezprawnej zmiany tablic i dodania nowych bez zgody dysponentów praw do grobowca. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd przedstawił przebieg postępowania wznowieniowego, a następnie wyjaśnił, że dopiero pozytywne ustalenia organu w powyższym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania. Stąd też, w przypadku przedłożenia organowi wniosku o wznowienie postępowania, organ ten zobligowany jest do ustalenia w fazie wstępnej postępowania, czy spełnione zostały opisane wyżej przesłanki formalne, dotyczące wniosku o wznowienie. Niezachowanie chociażby jednej z nich, obliguje organ do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w kontrolowanej sprawie i jako taka obligowała organy do zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. Niedopuszczalnym było bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego w sprawie wprawdzie zakończonej decyzją ostateczną, ale niepozostającą w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu, na który została wydana. Nawet stwierdzenie wady wznowienia nie mogłoby skutkować uchyleniem wadliwego aktu, bo skutek ten (na innej drodze prawnej) został już osiągnięty. Na powyższe, jak zaznaczono, zasadnie wskazały organy obu instancji. Nie ma bowiem wątpliwości w niniejszej sprawie, że decyzja ostateczna Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] marca 2013 r. zezwalająca na prace konserwatorskie nie funkcjonuje już w obrocie prawnym od dnia 30 listopada 2013 r., skoro upłynął okres na jaki została wydana. Sąd wyjaśnił przy tym, że z uwagi na wstępny etap wznowienia postępowania, oczekiwanego przez Skarżącą skutku nie mogły odnieść kwestie merytoryczne podniesione w skardze, a w szczególności brak wyjaśnienia, czy prace wykonane przy grobowcu na podstawie wstrzymanego postanowienia, a nawet z jego przekroczeniem są legalne, ani jaki obecnie jest ich status, czy też co organ w sprawie powinien uczynić z urzędu w związku z wykonaniem prac nieobjętych pozwoleniem i wstrzymaniem samego pozwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów. Skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach: 1/ naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, 2/ naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i oderwanie się od stanu faktycznego sprawy przy orzekaniu, 3/ naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącej oświadczył, że nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu strona podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zbyt pochopnie uchylił się od zbadania meritum sprawy, w sytuacji gdy to meritum powinno być zbadane, gdyż inaczej nie można wyjaśnić okoliczności samowoli z którą mamy tutaj do czynienia. To z kolei uniemożliwia, a przynajmniej utrudnia Skarżącej podjęcie stosownych środków mających na celu usunięcie skutków samowoli. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że wykonalność przedmiotowej decyzji została przez organ wstrzymana, a wobec tego nie można stwierdzić, że decyzja ta została usunięta z obrotu prawnego. Nie można wstrzymywać wykonalności aktu już w obrocie nieistniejącego. A zatem skoro wstrzymano wykonalność aktu, to akt ten pozostaje w obrocie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego, zaznaczyć należy, iż przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] o zezwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich przy grobowcu [...] na Cmentarzu [...] w K. Przyczyną niedopuszczalności wznowienia było niepozostawanie decyzji, której dotyczył wniosek, w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu, na który została wydana. Żądanie wznowienia postępowania dotyczyło bowiem wskazywanej wyżej decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] której termin ważności określono do 30 listopada 2013 r., stosownie do § 14 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych. Z kolei ww. norma stanowiła, iż pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Tym samym pozwolenie takie zachowało ważność do końca okresu, na który zostało wydane. Jak ustalono w tej sprawie przedmiotowe prace konserwatorskie wstrzymano decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], a w chwili rozpoznawania w 2019 r. wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania (z lipca 2013 r.) przedmiotowe pozwolenie już nie obowiązywało. Tak więc okoliczność ta spowodowała, iż uznano, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania i badania przesłanek wznowieniowych w postępowaniu rozpoznawczym. Niewątpliwie samo wniesienie podania o wznowienie postępowania przez osobę nie wszczyna automatycznie postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. To, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie wystąpiły jest dokonaniem oceny merytorycznej, a nie formalnej poprawności wniosku i taką kwestię organ administracji może rozważyć dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, gdyż dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej. Pod pojęciem decyzji ostatecznych rozumieć należy, w myśl art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wznowienie postępowania może nastąpić w sprawach zakończonych rozstrzygnięciem ostatecznym, posiadających przymiot trwałości, dlatego też nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania w odniesieniu do decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego - patrz: wyrok NSA dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3061/14. W realiach tej sprawy w chwili rozpoznawania wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Miejskiego Konserwatora Zabytków wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] o zezwoleniu na prowadzenie prac konserwatorskich przy grobowcu [...] na Cmentarzu [...] w K. decyzja ta nie pozostawała w obrocie prawnym z uwagi na upływ czasu na który została wydana. Okoliczność ta, co słusznie przyznano w zaskarżonym wyroku, uniemożliwiła wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego i w konsekwencji pozwalała na zastosowanie przez organy administracji przepisu art. 149 § 3 k.p.a. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że określenie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności decyzji" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie w tym znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać (porównaj wyroki NSA: z 7 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 1465/05 i z 27 września 2017 r. sygn. akt II OSK 120/16). Sytuacja taka występuje jednak wówczas, gdy decyzja, w której termin ważności został określony jest decyzją ostateczną. Złożenie bowiem w terminie odwołania powoduje, że wykonanie decyzji, w tym również zawartych w nim warunków jest wstrzymane. Natomiast z lektury akt sprawy wynika w sposób niekwestionowany, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2013 r. posiada walor decyzji ostatecznej. Dotychczasowe rozważania wskazują więc, iż nie jest sporne, że ww. decyzja z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...], której dotyczył wniosek o wznowienie, w chwili rozpoznawania tegoż wniosku już nie obowiązywała, a to nie pozwalało na wszczęcie i prowadzenie postępowania wznowieniowego. Wydane w sprawie ostateczne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego w pełni więc odpowiada prawu. W sprawie słusznie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, zastosowano tym samym normę art. 149 § 3 k.p.a. Właściwie, Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., trafnie podnosząc, że stwierdzenie wady wznowienia nie mogłoby skutkować uchyleniem wadliwego aktu, bo skutek ten (na innej drodze prawnej) został już osiągnięty. Wbrew stanowisku Skarżącej w sprawie tej Sąd pierwszej instancji nie mógł zastosować przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. skoro nie ujawniono w sprawie innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie NSA poglądu zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego - patrz: wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2396/15. Motywy skargi kasacyjnej wskazują na uchybienie w tym zakresie podnosząc, że Sąd pierwszej instancji pochopnie uchylił się od zbadania meritum sprawy, a to meritum sprawy zdaniem Skarżącej powinno być zbadane, albowiem inaczej nie można wyjaśnić okoliczności samowoli, którą Skarżąca zarzuca. Twierdzenia powyższe skargi kasacyjnej w żadnym stopniu nie uzasadniają naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., albowiem zakres zaskarżonego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p..a. oznacza, iż rozstrzygnięcie to nastąpiło z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Kwestie merytoryczne mogą być badane jedynie w postępowaniu rozpoznawczym, co w tej sprawie przecież nie nastąpiło. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia prawa przez sąd. W razie uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego ostatecznego postanowienia, Sąd pierwszej instancji mógłby na podstawie art. 135 p.p.s.a., wyeliminować z obrotu prawnego inne postanowienie wydane w przeprowadzonym postępowaniu przed organami obu instancji. Taka potrzeba nie wystąpiła w realiach tej sprawy, a więc czynienie zarzutu niezastosowania ww. normy procesowej nie ma realnego uzasadnienia. Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Norma ta, co jest niesporne, ma wyłącznie charakter ustrojowy. Określa ona jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego postanowienia, a to, iż wydał wyrok, który został następnie zakwestionowany skargą kasacyjną, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Podsumowując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik Skarżącej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.