III FSK 827/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Wojciech Stachurski (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 9/22 w sprawie ze skargi J. W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z dnia 5 listopada 2021 r., nr 2401-IEW3.711.11.2021.2 UNP: 2401-21-236106 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach na rzecz J. W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrok sądu pierwszej instancji. Wyrokiem z 17 marca 2022 r., I SA/Gl 9/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W. (dalej: "Skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach z 5 listopada 2021 r., nr 2401-IEW3.711.11.2021.2 UNP: 2401-21-236106 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że pismem z 5 sierpnia 2021 r., Skarżący wniósł zarzuty w prowadzonym wobec niego postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z 8 września 2021 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w M. uznał zarzuty w części dotyczącej nieistnienia obowiązku, a w pozostałym zakresie oddalił. Postanowieniem z 5 listopada 2021 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Katowicach uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że istnieje wątpliwość co do zakresu żądania Skarżącego, która to wątpliwość nie została wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że w trybie zarzutów na postępowanie egzekucyjne, mogą być rozpoznane wyłącznie okoliczności wymienione w sposób enumeratywny w art. 33 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1427 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, uwzględniając skargę złożoną przez Skarżącego na postanowienie organu odwoławczego, stwierdził, że analiza treści pisma z 5 sierpnia 2021 r. nie potwierdza wątpliwości organu, co do zakresu żądania Skarżącego. Zdaniem sądu, podstawą zarzutu zawartego w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. - choć nie zostało to wyartykułowane wprost – był art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. Z tych względów żądania w postaci: uchylenia czynności egzekucyjnych, umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz zwrotu wyegzekwowanych należności – wymienione w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. – winny być odczytywane jako oczekiwany efekt wystąpienia zarzutu z art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. (nieistnienia obowiązku). Dalej sąd stwierdził, że poza sporem jest to, że organ pierwszej instancji rozpoznał wspomniany zarzut, stwierdzając jego zasadność. Kontrola prawidłowości powyższego stanowiska w niniejszej sprawie nie może być przeprowadzona, gdyż postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej zarzutu nieistnienia obowiązku zyskało przymiot ostateczności. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w tym zakresie nie zostało zanegowane w drodze zażalenia. Zdaniem sądu, w takim przypadku – opierając się na zasadzie trwałości decyzji (postanowień) ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") stwierdzić należało, że jego uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Z tych względów sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy zobligowany był do ponownego rozpatrzenia sprawy, ale tylko w zakresie wyznaczonym zażaleniem. Oznacza to, że nie był on władny do tego, aby uchylić w całości postanowienie organu pierwszej instancji. Sąd zanegował twierdzenie organu odwoławczego, jakoby z sentencji postanowienia pierwszoinstancyjnego nie można wyodrębnić samodzielnych rozstrzygnięć. Wyrok wraz z uzasadnieniem, a także inne powoływane w dalszej części orzeczenia sądów administracyjnych, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 2. Skarga kasacyjna. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji złożył pełnomocnik Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach. Zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zaistniała podstawa do wydania decyzji kasacyjnej w sytuacji, w której organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wątpliwości co do zakresu żądania strony przeciwnej zgłoszonego w piśmie z 5 sierpnia 2021 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację żądania zgłoszonego przez stronę przeciwną w piśmie z 5 sierpnia 2021 r. polegającą na przyjęciu, że jego przedmiotem są wyłącznie zarzuty w rozumieniu art. 33 § 1 u.p.e.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił wątpliwości organu odwoławczego, że w w/w poza zarzutem z art. 33 § 1 u.p.e.a. zgłoszone zostały inne środki przewidziane w tej ustawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy może badać sprawę jedynie w zakresie, w jakim orzeczenie organu pierwszej instancji zostało zaskarżone, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy - poprzez rozpoznanie skargi Skarżącego i oddalenie jej, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w Gliwicach, zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Skarżącego wniósł o jej oddalenie w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępnie należy wyjaśnić, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429), z uwagi na brak możliwości technicznych przeprowadzenia w krótkim terminie rozprawy stacjonarnej, a także na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), nie stwierdził podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania, a zarzuty kasacyjne nie podważają prawidłowości zaskarżonego wyroku. Kluczowa dla oceny zarzutów kasacyjnych jest odpowiedź na pytanie, czy organ odwoławczy może badać sprawę w zakresie, w jakim orzeczenie organu pierwszej instancji nie zostało zaskarżone. Innymi słowy, czy zaskarżenie orzeczenia organu pierwszej instancji jedynie w części powoduje, że tylko w tym zakresie uruchamiane jest postępowanie odwoławcze (zażaleniowe), a w części niezaskarżonej orzeczenie staje się ostateczne. Zagadnienie to było już przedmiotem rozważań judykatury. Z jednej strony, zwłaszcza we wcześniejszych orzeczeniach, prezentowany był pogląd, że ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów k.p.a. i może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 1 grudnia 1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138). Nawet wówczas, gdy strona zaskarżyła jedynie część decyzji organu pierwszej instancji, to nie oznacza, iż w pozostałej niezaskarżonej części decyzja ta staje się ostateczna. Przyjęcie, że zaskarżona odwołaniem decyzja staje się ostateczna w części nie objętej podstawami odwołania, oznaczałoby uznanie sprzecznej z k.p.a. zasady związania organu odwoławczego wniesionym przez stronę odwołaniem, a tym samym bezpodstawne ograniczenie kompetencji organu odwoławczego do kontroli decyzji w zaskarżonej części, nie zaś do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w całości sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji (wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, LEX nr 38453). W nowszym orzecznictwie wskazuje się jednak na możliwość wniesienia odwołania (zażalenia) od części rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszoinstancyjną w określonej części, to organ drugiej instancji nie może wykroczyć poza tak wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego (wyrok NSA z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06). Wprawdzie art. 127 § 1 k.p.a. nie stanowi wyraźnie o możliwości zaskarżenia tylko części orzeczenia, ale nie wprowadza również ograniczeń w zakresie prawa strony do wniesienia odwołania, co oznacza, że to strona decyduje, czy i w jakim zakresie domaga się kontroli decyzji organu pierwszej instancji (wyrok NSA z 14 września 2021 r., III OSK 595/21). Jest to możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. np. wyroki NSA: z 26 maja 2020 r., II OSK 3015/19, z 25 czerwca 2013 r., I OSK 309/12; z 5 lipca 2017 r., II OSK 2746/15). Decyzja organu pierwszej instancji staje się wówczas ostateczna w pozostałym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy od obowiązku rozstrzygania całości sprawy (wyrok NSA z 30 listopada 2020 r., I OSK 2061/20). Za możliwością wniesienia odowołania od dającej się wyodrębnić części decyzji opowiada się też doktryna (zob. komentarze do art. 127 k.p.a.: A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024; a także P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024). Pogląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) jest postępowaniem skargowym, którego uruchomienie zależy od inicjatywy strony. Skoro więc strona może uruchomić postępowanie odwoławcze (art. 127 § 1 k.p.a.), wyrażając w odwołaniu swoje niezadowolenie z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.), to należy przyjąć, że strona możne odwołać się tylko od tej części decyzji organu pierwszej instancji, którą kwestionuje, o ile treść decyzji pozwala na wyodrębnienie takiej samodzielnej części. W tej sprawie WSA w Gliwicach słusznie ocenił, że Skarżący tylko w części zaskarżył postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z 8 września 2021 r. W zażaleniu tym wyraźnie wskazano, że strona zaskarża to postanowienie, cyt. "w części w jakiej Organ: (-) odmówił uchylenia dokonanych czynności egzekucyjnych a w szczególności zajęć oraz (-) odmówił zwrotu Skarżącemu środków wyegzekwowanych wskutek tychże zajęć ..." (k. 12 akt administracyjnych). Należy też zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że treść postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w M. z 8 września 2021 r., a w szczególności sentencja tego postanowienia, pozwala na wyodrębnienie części zaskarżonej zażaleniem. Jak zauważył sąd pierwszej instancji, wprawdzie nie zostały one w treści sentencji wypunktowane, to jednak można je wydzielić. Organ pierwszej instancji orzekł bowiem o uznaniu zarzutu dotyczącego nieistnienia obowiązku, a w pozostałym zakresie o oddaleniu zarzutów (k. 8 akt administracyjnych). W postanowieniu tym występują zatem dwa samodzielne rozstrzygnięcia, przy czym jedno jest korzystne dla Skarżącego, drugie zaś niekorzystne. Zażalenie Skarżącego odnosiło się tylko do tego drugiego. Oceny tej nie podważają wątpliwości autora skargi kasacyjnej, dotyczące zakresu żądania zawartego w piśmie Skarżącego z 5 sierpnia 2021 r., w którym zgłoszone zostały zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Zdaniem pełnomocnika organu, nie można było przyjąć, że pismo to zawierało jedynie zarzuty w rozumieniu art 33 § 1 u.p.e.a. "W sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki, aby przyjąć, że strona przeciwna wniosła również inne środki zaskarżenia. Kwestia ta wymagała wyjaśniania, dlatego organ odwoławczy zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje jednak tego, że pismo Skarżącego z 5 sierpnia 2021 r. zawiera zarzut "nieistnienia obowiązku" (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Skoro tak, to organ pierwszej instancji mógł ten zarzut rozpoznać i wydać w tym zakresie swoje rozstrzygnięcie. W związku z tym, że rozstrzygniecie organu pierwszej instancji było w tej części korzystne dla Skarżącego, nie zaskarżył on tej części postanowienia w swoim zażaleniu. W tym zakresie postawienie organu pierwszej instancji uzyskało walor ostateczności i jego badanie w postępowaniu zażaleniowym było niedopuszczalne. Jeżeli natomiast organ odwoławczy stoi na stanowisku, że pozostałe żądania strony zawarte w piśmie z 5 sierpnia 2021 r., stanowią odrębne środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym i nie powinny być oceniane przez organ pierwszej instancji w procedurze "zarzutów", to powinien uchylić zaskarżone w tej części postanowienie i umorzyć w tej części postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Jeżeli organ odwoławczy miał wątpliwości co do rozumienia pozostałych "zarzutów" i wniosków Skarżącego, mógł w tym zakresie przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. W okolicznościach faktycznych tej sprawy nie było natomiast podstaw do uchylenia w całości postanowienia organu pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.). Z tych wszystkich względów niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). SNSA Wojciech Stachurski SNSA Anna Dalkowska SNSA Sławomir Presnarowicz