II OSK 895/21

Dnia 22 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) sędzia NSA Robert Sawuła sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 757/20 w sprawie ze skargi T. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od T. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 października 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 757/20, na skutek skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka lub skarżąca), uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] listopada 2019 r. o odmowie udostępnienia danych z rejestru PESEL. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu [...] października 2019 r. do Burmistrza Gminy i Miasta [...] (dalej: Burmistrz lub organ pierwszej instancji) wpłynął wniosek T. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie z rejestru PESEL danych dotyczących spadkobierców zmarłego S. G. (osób z pierwszego kręgu spadkobierców, a w przypadku braku dzieci osób z drugiego kręgu spadkobierców). We wniosku wskazano, że zmarły jest dłużnikiem Spółki, a żądane dane są niezbędne do przeprowadzenia postępowania spadkowego, a następnie postępowania egzekucyjnego wobec spadkobierców S. G. Do wniosku dołączono kopię nakazu zapłaty w postępowaniu upominawczym uproszczonym, wydanym w dniu [...] maja 2006 r. przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział I Cywilny (sygn. akt [...]) oraz kopię postanowienia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z [...] lipca 2019 r. orzekającego o umorzeniu postępowania egzekucyjnego wobec S.G. Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2019 r. orzekł o odmowie udostępnienia z rejestru PESEL danych dotyczących spadkobierców zmarłego S. G. W uzasadnieniu wskazano, że sam zamiar wnioskodawcy zainicjowania postępowania sądowego nie stanowi interesu prawnego, wskazanego w przepisach ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2019 r., poz. 1397). Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda lub organ drugiej instancji), po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. Organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności, przez dane jednostkowe rozumie się informacje dotyczące jednej osoby lub imion i nazwisk wszystkich osób zameldowanych pod jednym adresem. Nie jest zatem możliwe (rozpatrując pojedynczy wniosek) udostępnienie danych z rejestru PESEL dotyczących łącznie kilku osób, które nie są ze sobą powiązane tym samym adresem. Z akt sprawy wynika, że T. Sp. z o.o. posiada wierzytelność względem zmarłego S. G. W ocenie Wojewody [...], sam fakt zamiaru dochodzenia od (potencjalnych) spadkobierców S. G. należności przysługujących Spółce nie jest wykazaniem interesu prawnego przez wnioskodawcę względem tych osób. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny. Samo wyrażenie zamiaru wszczęcia w przyszłości postępowania sądowego i egzekucyjnego, zwłaszcza gdy wnioskodawcę nie łączy żaden stosunek prawny z osobami, których danych udostępnienia żąda, przesądza o braku interesu prawnego. Na gruncie przyjętego w prawie polskim systemu dziedziczenia, sam fakt istnienia wierzytelności, która ma być realizowana poprzez ustalenie, na kogo przeszły obowiązki majątkowe dłużnika, nie potwierdza istnienia przesłanek warunkujących udostępnienie danych. Nie zostały zatem spełnione przesłanki wynikające z art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności warunkujące otrzymanie danych z rejestru PESEL. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] listopada 2019 r. wskazał, że Spółka skutecznie wykazała, że jej interes prawny wynika z istnienia wierzytelności względem S. G. Na istnienie interesu wskazują złożone przez skarżącą dokumenty tj. tytuł wykonawczy przeciwko S.G. z dnia [...] października 2016 r. oraz postanowienie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 67/08, że śmierć dłużnika jest zdarzeniem, z którym przepisy prawa materialnego (art. 922 § 1, 924, 925 Kodeksu cywilnego) łączą skutek w postaci przejścia praw i obowiązków zmarłego podlegających dziedziczeniu na jego spadkobierców. Uruchomienie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, dla którego potrzebne jest posiadanie informacji o spadkobiercach zmarłego, służy jedynie realizacji interesu prawnego wierzyciela opartego na przepisach prawa materialnego. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu, że interes prawny w uzyskaniu danych osobowych o spadkobiercach wynika dopiero z faktu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku, a nie z samego istnienia wierzytelności wnioskodawcy, która może być zrealizowana poprzez ustalenie, na kogo przeszły obowiązki majątkowe zmarłego dłużnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za trafną uznał uwagę skarżącego, że organ dokonując badania przesłanki interesu prawnego po stronie wnioskodawcy dokonał częściowo błędnej interpretacji przepisów regulujących postępowanie spadkowe. Zasadą polskiego prawa spadkowego, wyrażoną w art. 925 k.c., jest nabywanie przez spadkobiercę spadku z chwilą jego otwarcia, co oznacza, że nie ma znaczenia dla stania się spadkobiercą, czy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku zostanie przeprowadzone, gdyż wydane w jego rezultacie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku zawsze jest postanowieniem deklaratoryjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie pozostawia wątpliwości, iż skarżąca nie ma żadnych informacji o osobach, które znajdują się w kręgu spadkobierców zmarłego S. G., co wobec braku możliwości wskazania stron postępowania i oznaczenia ich adresów zamieszkania, zgodnie z art. 126 § 1 pkt 2 i § 2 pkt 1 k.p.c., skutecznie uniemożliwia złożenie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Niewskazanie stron postępowania, będzie skutkować wezwaniem sądu do uzupełnienia powyższych danych, zgodnie z treścią art. 130 § 1 k.p.c., a nieuzupełnienie braków formalnych - zgodnie z art. 130 § 2 k.p.c. - powoduje zwrot pisma. W tym kontekście – tj. braku wiedzy o liczbie osób należących do kręgu spadkobierców – jako błędne należało ocenić stanowisko organu co do udostępnienia danych jednostkowych w rozumieniu art. 47 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności. W skardze kasacyjnej od wyroku z 23 października 2020 r. Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, że w realiach kontrolowanej sprawy T. Sp. z o.o. legitymowała się interesem prawnym uzasadniającym udostępnienie danych osobowych spadkobierców jej dłużnika S. G., skutkiem czego decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. oraz Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] listopada 2019 r. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe, 2) art. 47 ust. 4 ustawy o ewidencji ludności poprzez nieuwzględnienie tego przepisu i tym samym uznanie, że wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL może dotyczyć wielu podmiotów, w tym wszystkich spadkobierców dłużnika T. Sp. z o.o. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W piśmie procesowym zatytułowanym odpowiedź na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Skarga kasacyjna jest uzasadniona. 2. W rozpoznawanej sprawie Spółka wniosła o udostępnienie z rejestru PESEL danych (imienia i nazwiska oraz adresu zameldowania) osób z pierwszego kręgu spadkobierców, a w przypadku braku dzieci osób z drugiego kręgu spadkobierców zmarłego S. G. Wniosek skarżącej dotyczy zatem nieoznaczonych osób. Zauważyć należy, że organ udostępniając dane z rejestru PESEL nie ustala kręgu spadkobierców. W rejestrze PESEL nie gromadzi się danych kto jest spadkobiercą ustawowym osoby, której dane znajdują się w tym rejestrze. Zakres gromadzonych danych wynika z art. 8 ustawy o ewidencji ludności. W wyroku z 18 maja 2021, sygn. akt II OSK 2497/18 (CBOIS), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący, będący wnioskodawcą, celem zindywidualizowania konkretnej osoby ze zbioru PESEL, powinien podać dane, które w tym rejestrze się znajdują zgodnie z art. 8 ustawy o ewidencji ludności zawierającym katalog takich danych. Tylko bowiem na podstawie danych wymienionych we wspomnianym art. 8 można wyodrębnić osobę, której danych wniosek dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności nakłada, na osobę składającą wniosek o udostępnienie danych, obowiązek wykazania niezbędnych danych indentyfikacyjnych. Wynika to z faktu, że działaniu polegającemu na udostępnieniu danych ze zbioru PESEL ustawodawca przypisał charakter czynności technicznej. W postępowaniu tym organ opiera się na określonych przez wnioskodawcę kryteriach wyszukiwania. W sytuacji, gdy wskazane przez wnioskodawcę kryteria wyszukiwania oparte na wskazaniu imienia i nazwiska nie prowadzą do zindywidualizowania osoby poszukiwanej, a jednocześnie nie jest możliwa filtracja wyników oparta na uwzględnieniu przy wyszukiwaniu innych informacji odnoszących się do danych osobowych osoby poszukiwanej (np. data urodzenia, miejsce urodzenia, nazwisko rodowe), organ nie jest uprawniony do podjęcia dodatkowych czynności zmierzających do określenia przedmiotu wyszukiwania, gdyż wykracza to poza przyznane mu kompetencje (podobnie NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2014 r.: sygn. akt II OSK 1100/13, sygn. akt II OSK 1101/13, sygn. akt II OSK 1102/13 i sygn. akt II OSK 1103/13; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1613/18; wszystkie publ. w CBOIS). 3. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 46 ust. 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności. Zgodnie z tym przepisem warunkiem udostępnienia danych z rejestru PESEL jest legitymowanie się przez wnioskodawcę interesem prawnym. Przyjmuje się, że mieć interes prawny, to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie podmiot może skutecznie żądać dokonania przez organ danej czynności albo zaniechania lub ograniczenia jakiegoś działania. Istotą interesu prawnego jest możliwość wykorzystania go dla osiągnięcia określonego skutku prawnego. Interes prawny nie może wynikać z subiektywnego przekonania danej osoby, lecz z obiektywnych cech, które zaistniały w stosunku do danego podmiotu. Istnieje bowiem niezależnie od woli danego podmiotu. Interes prawny musi być osobisty, konkretny i aktualny, oparty na normie prawa materialnego. Interes prawny nie może być przewidywalny w przyszłości, ale musi realnie istnieć. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 286/16 (CBOIS), zauważył, że nie jest udowodnieniem interesu prawnego w uzyskaniu danych potencjalnych spadkobierców dłużnika skarżącej, przytoczenie przepisów prawnych, na podstawie których skarżąca ma zamiar zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po tej osobie. Zamiar zainicjowania postępowania sądowego nie wypełnia istotnych elementarnych wartości na jakich oparty jest interes prawny. Nie jest to bowiem interes prawny konkretny, aktualny, obiektywnie istniejący. Samo deklarowanie zainicjowania w przyszłości postępowania sądowego, zwłaszcza w okolicznościach faktycznych sprawy, w której na gruncie materialnoprawnym nie występuje relacja łącząca skarżącą z osobami, których żądanie ujawnienia danych z rejestrów ewidencji ludności obejmuje, przesądza o braku uzasadnionych podstaw prawnych i faktycznych wykazania interesu prawnego. Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku nie jest bowiem roszczeniem materialnoprawnym, lecz procesowym. 4. W zaistniałych w rozpoznawanej sprawie okolicznościach nie można jednoznacznie przyjąć, że skarżąca ma roszczenie o zapłatę wobec dzieci czy też rodzeństwa zmarłego (jeżeli osoby takie istnieją), gdyż sam fakt należenia do grupy najbliższych krewnych zmarłego nie oznacza automatycznie, że jest się jego spadkobiercą. Z art. 46 ustawy o ewidencji ludności jasno wynika, że to na wnioskującym o udostępnienie danych z rejestru PESEL spoczywa ciężar wykazania interesu prawnego w udostępnieniu danych. 5. Z opisanych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w ustalonym stanie faktycznym sprawy zachodziła podstawa do odmowy udostępnienia danych z rejestru PESEL. Uzasadnia to oddalenie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. stosownie do art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.