II OSK 946/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 2/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 16 lutego 2021 r., II SAB/Wr 2/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. (Spółka) na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego – instalacji urządzeń technicznych, w tym instalacji radiokomunikacyjnych i antenowych konstrukcji wsporczych stacji bazowej, w pkt I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; w pkt II. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji; w pkt III. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt IV. zasądził od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Sąd pierwszej instancji wskazał, że skargą z 24 listopada 2020 r. zarzucono Wojewodzie [...] przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie z jej odwołania od decyzji Prezydenta W. z [...] października 2019 r. (Nr [...]) odmawiającej Spółce udzielenia pozwolenia na przebudowę stacji bazowej. Sąd wojewódzki ustalił, że 22 listopada 2019 r. wpłynęło do Wojewody odwołanie Spółki wraz z aktami administracyjnymi organu I instancji. Pismem z 10 marca 2020 r. Wojewoda wezwał stronę odwołującą się do sprecyzowania treści wniesionego środka zaskarżenia (czy jest to odwołanie, czy też żądanie stwierdzenia nieważności decyzji I instancji) i wskazania, w czyim imieniu jest wnoszony, odpowiedź na wezwanie wpłynęła do organu w dniu 26 marca 2020 r. Pismem z 9 listopada 2020 r. Spółka wniosła ponaglenie kwestionując bezczynność Wojewody, zaś w skardze na przewlekłość organu odwoławczego zażądała: zobowiązania Wojewody do wydania decyzji odwoławczej w terminie 1 miesiąca, rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie zaznaczając, że ponaglenie kwestionowało bezczynność, podczas gdy skarga dotyczy przewlekłości. Dalej w wyroku II SAB/Wr 2/21 przywołano, że pismem procesowym z 27 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] poinformował o wydaniu przez siebie decyzji odwoławczej w sprawie, tj. decyzji z [...] stycznia 2021 r. ([...]), przesyłając ją w załączeniu. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. W pierwszej kolejności sąd a quo stwierdził, że wniosek organu o odrzucenie skargi był nietrafny, albowiem nie miało znaczenia, czy Spółka ponagleniem zwalczała bezczynność czy przewlekłość, jak też oba te stany. Samo kwestionowanie opieszałości organu wojewódzkiego uznano za wyczerpujący warunek wniesienia skargi na przewlekłość postępowania. W dalszych motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki odnosząc się do orzeczniczego rozumienia "przewlekłości" postępowania oraz jego kodeksowego wyróżnienia stwierdził, że w okolicznościach sprawy jest rzeczą oczywistą, że postępowanie Wojewody wykazywało cechy przewlekłości, skoro pierwsze czynności w sprawie zostały podjęte po upływie ponad 3 miesięcy od wpływu odwołania wraz z aktami. Po przeprowadzeniu tych czynności nastąpił kolejny okres opieszałości wynoszący 8 miesięcy. Odliczając nawet okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 (okres od 14 marca do 23 maja 2020 r.) oraz okres niezbędny dla dokonanych wcześniej czynności procesowych, sąd pierwszej instancji stwierdził, że do chwili wniesienia skargi okres przewlekłości wynosił około 8 miesięcy. W ocenie tegoż sądu organ odwoławczy działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych. Sąd pierwszej instancji stwierdził dalej, że w niniejszym przypadku bezprzedmiotowe było zobowiązywanie Wojewody do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), skoro decyzja taka została już wydana. Tym samym postępowanie należało umorzyć w części (art. 161 § 1 pkt 3 Ppsa). Sąd wojewódzki uznał zarazem, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na rażące naruszenie prawa wskazuje długość trwającego postępowania odwoławczego, przekraczająca kilkukrotnie maksymalne terminy ustawowe i zasadniczo statyczny charakter przewlekłości (brak jakichkolwiek czynności przez okres 11 miesięcy). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...] –– zaskarżając to orzeczenie w części, tj. co do pkt III sentencji tegoż wyroku. Opisanemu na wstępie wyrokowi w zaskarżonej części zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 12 oraz art. 35 i art. 36 K.p.a. – poprzez pominięcie w rozważaniach dotyczących charakteru (stopnia) stwierdzonej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] charakteru oraz stopnia skomplikowania rozpatrywanej przez ten organ sprawy, trudności kadrowych i organizacyjnych właściwej komórki organizacyjnej [...] Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu realizującej zadania Wojewody [...] jako organu II instancji w sprawach pozwoleń na budowę oraz wszystkich okoliczności i uwarunkowań związanych ze stanem epidemii SARS-CoV-2, dotyczących i mających wpływ na terminy załatwienia spraw, co skutkowało nieuzasadnionym stwierdzeniem przez WSA we Wrocławiu, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas, gdy okoliczności te nie dawały podstaw do stwierdzenia tej kwalifikowanej postaci przewlekłości. Mając na względzie powyższe wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. pkt III sentencji tego wyroku i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie, 2) uchylenie opisanego wyroku w części tj. pkt III sentencji tego wyroku i przekazanie WSA we Wrocławiu sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu administracji – Wojewody [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, 4) na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa - o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej na okoliczność organizacji pracy [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. i trybu załatwiania spraw, mających wpływ na ocenę charakteru (stopnia) przewlekłości postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 Ppsa oświadczono, że wnoszący skargę kasacyjną zrzeka się rozprawy. Wojewoda wyjaśnił, że rozpatrywanie przezeń spraw dotyczących pozwoleń na budowę jako organu II instancji przynależy do zadań Oddziału Orzecznictwa w Wydziale Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. Wskazana komórka organizacyjna Urzędu od wielu lat zmaga się z problemami kadrowymi i organizacyjnymi. Aktualnie, jak i w okresie prowadzenia opisanego postępowania, na 14 etatów pracowniczych (orzeczniczych) w tym Oddziale, obsadzonych było zaledwie 7 etatów. Na dzień wniesienia skargi kasacyjnej pozostaje do rozpatrzenia ponad 750 spraw, co oznacza, że każdy z pracowników obarczony jest obowiązkiem załatwienia ponad 100 spraw. Miesięcznie w Oddziale załatwianych jest ok. 40 sprawy, przy podobnym miesięcznym wpływie spraw nowych. Od dłuższego czasu (kilku lat) panuje stan znaczącej fluktuacji kadr polegający na odpływie wieloletnich, doświadczonych pracowników (emerytura, zmiana miejsca zatrudnienia spowodowana warunkami pracy i płacy) oraz brakiem zainteresowania, na rynku pracy, zatrudnieniem w administracji publicznej. Przeprowadzane nabory na stanowiska orzecznicze nie dają pożądanych rezultatów w postaci możliwości zatrudnienia osób wykwalifikowanych, które rzetelnie wywiązywałby się z powierzonych zadań. Opisane okoliczności w sposób bezpośredni przyczyniają się do znacznego wydłużenia terminów rozpatrywania poszczególnych spraw. Dodatkowo w skardze kasacyjnej wskazuje się, że od marca 2020 r. na czas rozpatrywania spraw, w tym czas prowadzenia postępowania w opisanej sprawie, miały wpływ powszechnie znane, prawne i organizacyjne ograniczenia w funkcjonowaniu organów administracji publicznej w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. W odpowiedzi Spółki na skargę kasacyjną, sporządzonej w terminie przez fachowego pełnomocnika, wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania przed sądem II instancji wg norm przepisanych. W uzasadnieniu swego stanowiska Spółka zwraca uwagę, że skarżący kasacyjnie organ powołuje się na stan epidemii oraz braki kadrowe, podczas gdy nie może to usprawiedliwiać przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w praktyce bezczynność organu trwała ponad 12 miesięcy, a którą przerwało dopiero wniesienie skargi. Wskazuje, że od marca 2020 r. Wojewoda nie zawiadamiał o nowym terminie załatwienie sprawy, a powoływane przy skardze kasacyjnej zawiadomienia o wstrzymaniu biegu terminów postępowań odwoławczych były publikowane dopiero 17 grudnia 2020 r., a więc ponad 1 rok od wszczęcia postępowania odwoławczego i 9 miesięcy po terminowym wniesieniu przez skarżącą żądanych przez organ wyjaśnień w sprawie. Argumentację prezentowaną w odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wspiera przywołaniem stosownych judykatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia. W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna posiadała usprawiedliwione podstawy. A. Wskazany w skardze kasacyjnej, jako mający być naruszony przez sąd pierwszej instancji, przepis art. 149 § 1a Ppsa ma naturę wynikową, określając element orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w ramach którego jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ten przepis z natury swej nie może stanowić samodzielnej przesłanki uwzględnienia wniesionego środka odwoławczego od wyroku, z tego względu skuteczność podstawy kasacyjnej, w ramach której został sformułowany zarzut jego naruszenia, musi wynikać ze skuteczności zarzutu naruszenia innych przepisów. B. Zarzut naruszenia art. 149 § 1a Ppsa powiązano z zarzutem naruszenia art. 12, 35 i 36 K.p.a. Rzecz w tym, że wskazane artykuły Kodeksu mają charakter rozbudowanych regulacji, dzieląc się na paragrafy, a w skardze kasacyjnej, w szczególności w jej uzasadnieniu, nie wyłuszczono odnośnie których konkretnie przepisów postępowania zarzut ich naruszenia Wojewoda [...] podnosi. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna takiego precyzyjnego wskazania nie zawiera. C. Wywody skarżącego kasacyjnie organu sprowadzają się do podnoszenia trudności kadrowych wyodrębnionej jednostki organizacyjnej [...] Urzędu Wojewódzkiego we W. załatwiającej sprawy z odwołań od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, skomplikowanego charakteru sprawy, na tle której doszło do przewlekłości, tudzież tych licznych zmian prawodawczych związanych ze stanem pandemii COVID-19, które razem wzięte mają prowadzić do wniosku, że wprawdzie przyznając opieszałość organu wojewódzkiego, nie powinno się przypisać kwantyfikatora odnośnie mającego miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. D. Podzielić należy stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, wedle którego niedochowanie należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych, do czego zresztą w skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zdaje się przyznawać, skoro stan jak wynikać ma z treści środka odwoławczego trwa od "wielu lat", w żadnym razie nie może usprawiedliwiać przewlekłości w przedmiotowej sprawie ocenionej jako kwalifikowanej. Trudno także nie zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że organ odwoławczy zasadniczo nie podejmował w sprawie przez okres pierwszych trzech miesięcy żadnych czynności procesowych. Wypadnie zauważyć, że w tym okresie nie występował stan pandemii. Jedyną czynność procesową organu w tym okresie stanowiło wezwanie Spółki pismem z 10 marca 2020 r., na które wezwanie strona złożyła odpowiedź w dniu 26 marca 2020 r. Dodatkową okolicznością, której nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, ale która w żadnym razie nie deprecjonuje przyjętego przez ten sąd ustalenia odnośnie kwalifikowanej formy przewlekłości Wojewody, jest treść pisma tegoż organu z 10 marca 2020 r. (k. 4 akt administracyjnych) stanowiąca wezwanie o wyjaśnienie charakteru wnoszonego środka zaskarżenia. W treści tegoż pisma z powołaniem się na art. 36 K.p.a. poinformowano, ze rozstrzygnięcie w powyższej sprawie "nastąpi w terminie miesiąca od dnia wpływu akt przedmiotowej sprawy do tutejszego organu, przy czym wskazany powyżej termin może ulec zmianie". Pismo to podpisał działający z upoważnienia Zastępca Kierownika Oddziału Orzecznictwa w Wydziale Infrastruktury. Przywołana treść, w konfrontacji z nie podważonym ustaleniem, że aktami Wojewoda dysponował od 22 listopada 2020 r., przekonuje iż organ ten wprowadzał stronę oczywiście w błąd co do rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy (skoro akta te w dacie sygnowania w/w pisma już były w dyspozycji organu II instancji), nadto budował w ten sposób także pewnego rodzaju "alibi" dla siebie na wypadek niezałatwienia sprawy. Takie formułowanie informacji dla strony w aspekcie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, pozostaje w głębokim rozziewie z rozumieniem zasady szybkości i prostoty załatwiania spraw, świadczy o dość lekkim podejściu do kwestii zachowywania ustawowych wymogów w powyższym zakresie (art. 12 § 2 K.p.a.) E. Sąd pierwszej instancji uwzględnił w swej ocenie stopień przewlekłości organu wojewódzkiego fakt wstrzymania biegu terminów w okresie od 14 marca do 23 maja 2020, wynikający z regulacji wprowadzonej ustawą z 31 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. 2020, poz. 568, uCOVID-19). To, że w tym okresie czasu nie stosowało się przepisów o obowiązku powiadamiania stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie uwalnia organu od tego, że do takiego ustawowego obowiązku powiadomienia, stosownie do treści art. 36 § 1 K.p.a., Wojewoda nie zastosował się już po pierwszym miesiącu od dnia wpływu odwołania Spółki wraz z aktami sprawy. Termin załatwienia sprawy wywołanej odwołaniem Spółki biegł dalej od dnia 24 maja 2020 r., dopiero – jak wynika z samej treści skargi kasacyjnej – w dniu 17 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] korzystając z regulacji zawartej w art. 15 zzzzzn¹ uCOVID-19 poinformował o wstrzymaniu biegu terminów postępowań odwoławczych na okres 30 dni. Z powyższej możliwości organ odwoławczy skorzystał raz jeszcze 21 stycznia 2021 r., by ostatecznie wydać decyzję tzw. kasacyjną (art. 138 § 2 K.p.a.) w dacie [...] stycznia 2020 r. Wszystkie te okoliczności, wbrew skarżącemu kasacyjnie organowi wojewódzkiemu, nie podważają oceny sądu a quo, iż bezspornie stwierdzona przewlekłość miała charakter rażący. Organ odwoławczy nie zawiadamiał prawidłowo strony o nowym, przewidywanym terminie załatwienia sprawy, czym istotnie uchybiał zasadzie wynikającej chociażby z art. 8 § 1 K.p.a., w aspekcie takiego sposobu prowadzenia postępowania, aby budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, istotnie uchybił obowiązkowi mającemu swe źródło w art. 12 § 1 K.p.a., gdy idzie o powinność działania nie tylko wnikliwego, co eksponowano w motywach skargi kasacyjnej, jak i jednocześnie szybkiego. Słusznie w judykaturze przyjmuje się, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3661/19, CBOSA.nsa.gov.pl). Zgodzić należy się i z tym kierunkiem wyrażanych w orzecznictwie, wedle którego rażącym naruszeniem prawa – w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa – jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości (por. wyroki NSA z: 22 września 2021 r., III OSK 995/21, LEX nr 3227754, 7 lipca 2021 r., II OSK 3142/20, LEX nr 3243952). Zaskarżony wyrok w zakwestionowanej skargą kasacyjną części nie jest dotknięty zatem uchybieniem art. 149 § 1a Ppsa. F. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa. G. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 Ppsa.