II OSK 3142/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych N.T.i Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1558/19 w sprawie ze skargi N. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargi kasacyjne. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 lutego 2020 r. sygn. IV SAB/Wa 1558/19 uwzględnił skargę N. T.(dalej skarżąca) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania i: 1) umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2018 r., znak [...]; 2) stwierdził, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3) stwierdził, że bezczynność, o której mowa w pkt 2. wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznał od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5) oddalił skargę w pozostałym zakresie; 6) zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 2. Skarżąca w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżyła go w części dotyczącej pkt 5 tj. oddalenia skargi w pozostałym zakresie, tj. nie zasądzenia na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 23.000 zł. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1- 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 132 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.23 ze zm. dalej Kpa), w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa), poprzez ich błędną wykładnię i oddalenie skargi w pozostałym zakresie. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku zaskarżył go w części dotyczącej pkt 3 i 4. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1) art. 149 § 1a Ppsa w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 3 i art. 35 § 5 i art. 36 Kpa polegające na błędnym stwierdzeniu przez Sąd Wojewódzki, że bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji Wojewody z [...] czerwca 2018 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, do czego doszło skutkiem: a) niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem, b) braku bliższego wyjaśnienia, z jakich powodów Sąd I instancji uznał, że stwierdzona bezczynność nosiła znamiona rażącej i oparcia się w tym zakresie wyłącznie na samej długości toczącego się postępowania odwoławczego oraz na niewywiązaniu się w stosownym terminie z obowiązków sygnalizacyjnych - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo stwierdzenie przekroczenia przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, przekroczenie takie musi być znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia a do okoliczności, które należy brać pod uwagę dokonując oceny stopnia naruszenia prawa zaliczyć należy m.in. znaczną ilość spraw do załatwienia przez dany organ administracji; 2) art.149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 144 § 4 Ppsa. polegające na przyznaniu przez Sąd I instancji od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców sumy pieniężnej w wysokości 500 złotych i braku oddalenia skargi w tej części, do czego doszło skutkiem niewzięcia pod uwagę i nieuwzględnienia innych niż długość postępowania odwoławczego obiektywnie istniejących okoliczności, takich jak lawinowy przyrost i ogromna ilość spraw do załatwienia przez organ uniemożliwiająca terminowe rozpatrywanie spraw, czemu z uwagi na skalę przyrostu i ilości spraw nie sposób było zaradzić z odpowiednim wyprzedzeniem i które to okoliczności powinny zostać uwzględnione zarówno przy ocenie stopnia naruszenia przepisów jak i przy orzekaniu w zakresie dotyczącym zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 Ppsa, - podczas gdy zgodnie z poglądem wyrażonym w judykaturze nawet zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest niewystarczającym uzasadnieniem przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 Ppsa, a okoliczność w postaci ilości spraw do załatwienia przez dany organ administracji może i powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu przez Sąd decyzji o przyznaniu sumy pieniężnej; 3) ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 149 Ppsa powtarzając argumentację z zarzutu opisanego w pkt 3.1.1 oraz art.149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6, art. 151 i art. 144 § 4 Ppsa powtarzając argumentację z zarzutu 3.1.2. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi w tej części, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie w tym zakresie. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. W piśmie z 4 czerwca 2021 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skargi kasacyjne są niezasadne. 4.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.4. Sposób sformułowania zarzutu w skardze kasacyjnej skarżącej wyklucza merytoryczną kontrolę wyroku w zaskarżonej części tj. dotyczącej oddalenia skargi w pozostałym zakresie i nie zasądzenia na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 23.000 zł (pkt 5 orzeczenia). Uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania określonej sumy pieniężnej wynika z art. 149 § 2 Ppsa. Tymczasem w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 12 § 1 i § 2 w zw. z art. 35 § 1 - 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 132 § 1 Kpa, które w postępowaniu przed sądem administracyjnym w zakresie przyznania określonej sumy pieniężnej nie regulują w ogóle postępowania sądowego. Również art. 149 § 1 Ppsa nie odnosi się tej kwestii. Próba skutecznego podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej (mniejszej niż żądano), powinna obejmować zarzut wskazujący na naruszenie art. 149 § 2 Ppsa, czego w analizowanej skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem całkowicie niezasadny. 4.5. W ocenie NSA również zarzuty skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie posiadają usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 149 § 1a Ppsa w powiązaniu z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 3 i § 5 oraz art. 36 Kpa. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a Ppsa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność (przewlekłość) organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności (przewlekłości). Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność (przewlekłość) o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 Kpa (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21.03.2018 r. II OSK 3253/17; 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 10.01.2017 r. II FSK 3646/14; 8.07.2015 r. I OSK 237/15). 4.6. W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że organ wydał decyzję kończącą postępowanie odwoławcze dopiero [...] lipca 2019 r., po ponad 11 miesiącach od daty przekazania odwołania i już po wniesieniu skargi. Tymczasem art. 35 § 3 Kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przypomnieć też trzeba niekwestionowany w orzecznictwie i w piśmiennictwie pogląd, zgodnie z którym, warunkiem uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa jest znaczące przekroczenie terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności. Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się jednak okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 Kpa). To zatem, czy do przekroczenia terminu doszło z przyczyn niezależnych od organu, ma istotne znaczenie dla stwierdzenia bezczynności. Okoliczności te mają także znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany. Okoliczności dotyczące realnej możliwości działań organu, w tym także kwestia braku odpowiedniej obsady etatowej i znaczna ilość spraw podlegających rozpoznaniu, podlegają ocenie w każdej indywidualnej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 23 października 2013 r. I OSK 1181/13). Podobnie, indywidualnej ocenie podlega zaangażowanie organu polegające na zapoznaniu się z zebranym materiałem wyjaśniającym, analizie tego materiału, rozważeniu twierdzeń stron, pojawiającej się w określonej fazie postępowania ewentualnej potrzebie uzupełniania materiału dowodowego. Należy także brać pod uwagę to, jaki jest stopień skomplikowania występującej w sprawie problematyki prawnej. Ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zatem dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie (patrz m.in. wyroki NSA z 11 lutego 2020 r. II OSK 2906/20; z 20 czerwca 2017 r. II OSK 721/18). 4.7. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie NSA, zasadnie Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie przyjął, że przy rozpatrywaniu odwołania skarżącego doszło po stronie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do bezczynności o rażącym charakterze. Przekroczenie przez ten organ ustawowego, miesięcznego terminu rozpatrzenia odwołania było znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione racjonalnego uzasadnienia. Data wpływu odwołania to 6 sierpnia 2019 r. Natomiast pierwszą czynnością było dokonane dopiero po ponad 5 miesiącach tj. 22 stycznia 2019 r. zawiadomienie pełnomocnika skarżącej o uprawnieniach procesowych wynikających z art. 10, art. 73 i art. 81 Kpa, oraz powiadomienie, iż załatwienie sprawy nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu od Wojewody Mazowieckiego zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] czerwca 2018 r. W związku z kolejnym pismem skarżącej z 8 maja 2019 r. Organ ponownie zwrócił się do Wojewodę Mazowieckiego o niezwłoczne przesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z [...] czerwca 2018 r. Pismem z 31 maja 2019 r. ponownie zawiadomiono pełnomocnika skarżącej o uprawnieniach procesowych wynikających z art. 10, art. 73 i art. 81 Kpa, oraz wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy, nie później niż do dnia 30 lipca 2019 r. Trudno skomentować racjonalnie przy istniejącej w XXI w. technologii prawie 6 miesięczne ustalanie daty doręczenia decyzji. Również powtarzanie pełnomocnikowi skarżącej o uprawnieniach procesowych wynikających z art. 10, art. 73 i art. 81 Kpa nie może usprawiedliwiać bezczynności organu. Co jednak kluczowe przez cały ten okres organ wykazał się całkowitą biernością w merytorycznym załatwieniu sprawy. Słusznie zatem Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 35 § 3 i art. 36 Kpa. Trudna sytuacja organu odwoławczego związana ze wzrostem ilości rozpoznawanych spraw nie uzasadnia tak długiej zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie organu, przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, dotyczące niewystarczającej w ocenie organu obsady personalnej w stosunku do ilości prowadzonych spraw, nie mogą być postrzegane jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 Kpa (wyroki NSA: z 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1471/18; z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2556/20). 4.8. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 Ppsa. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie przepisu art. 141 § 4 Ppsa, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także NSA, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, umożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. 4.9. Odnosząc się do drugiego z zarzutów stwierdzić należy, że przyznanie przez Sąd I instancji w obliczu rażącej bezczynności sumy pieniężnej w wysokości 500 zł miało w istocie wymiar symboliczny i stanowiło swoistą rekompensatę za tak długie oczekiwanie na wydanie decyzji. Z art. 149 § 2 Ppsa wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to do wyłącznej oceny Sądu pozostaje czy w okolicznościach sprawy zasadne było zastosowanie art. 149 § 2 Ppsa w zw. z art. 154 § 6 Ppsa (por. wyrok NSA z 15.09.2020 r., II OSK 1146/20, LEX nr 3090773). Środki wskazane w art. 149 § 2 Ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym i odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (wyroki NSA z 20 listopada 2020 r., II OSK 3455/19,; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 1931/21,). W związku z tym NSA uznał za uzasadnione w realiach tej sprawy, skorzystanie z dodatkowego środka jakim jest przyznanie na rzecz strony sumy pieniężnej, a skarga kasacyjna decyzji Sądu I instancji w tym zakresie nie podważyła. 4.10. Zarzuty obu skarg kasacyjnych są zatem niezasadne. 4.11. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.