II GSK 183/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 707/21 w sprawie ze skargi L. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy wydania prawa jazdy, po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 707/21, oddalił skargę L. F. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (dalej: organ) z (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy. Skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wyżej wskazany przepis obejmuje przypadki, w których ubiegający się o prawo jazdy wcześniej utracił prawo jazdy za granicą lub zrzekł się tych uprawnień, a o nowe prawo jazdy może ubiegać się po upływie określonego czasu albo po spełnieniu określonych warunków dodatkowych; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu zgłoszonego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia zasady praworządności i nieprzeprowadzenia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obejmującego również ustalenie rzekomo wydanej wobec skarżącego przez organy niemieckie decyzji nakładającej na niego obowiązek udokumentowania zdolności do uczestniczenia w ruchu drogowym opinią medyczno-psychologiczną, jeżeli skarżący o uprawnienia do kierowania pojazdami ubiegałby się przed dniem (...).03.2034 r., a także decyzji wydanej w toku postępowania kończącego postępowanie w toku którego skarżący zrzekł się uprawnień do prowadzenia pojazdów, czego konsekwencją było zniszczenie posiadanego wcześniej przez niego prawa jazdy, a także ich skutków w kontekście rozpatrywanej sprawy skarżącego oraz poprzez dowolną i wadliwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów uzyskanych przez Starostwo Powiatowe w P. od organów niemieckich i dostarczonych przez skarżącego, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, iż skarżący otrzymał za granicą prawo jazdy, a następnie cofnięto jemu uprawnienia i pozostaje nadal w okresie cofnięcia uprawnień. Skarżący zrzekł się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej każdej z nich, nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, dotyczącego błędnej wykładni a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 poz. 1268 ze zm.; dalej: u.k.p.), należy wskazać, że w chwili rozstrzygania przez organ niniejszej sprawy przepis ten przewidywał, że prawo jazdy nie może być wydane osobie która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte - w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Zacytowanym przepisem implementowano do krajowego porządku prawnego art. 11 ust. 4 Dyrektywy 2006/126/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie praw jazdy (Dz. U. L 403 z 30.12.2006, str. 18—60 ze zm.; dalej także: Dyrektywa; treść aktu prawnego wraz z wykazem krajowych aktów prawnych implementujących jej postanowienia jest dostępna na stronie: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/NIM/?uri=uriserv:OJ.L_.2006. 403.01.0018.01.POL), zgodnie z którym państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Państwo członkowskie odmawia uznania ważności jakiegokolwiek prawa jazdy wydanego przez inne państwo członkowskie osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu na terytorium wydającego państwa członkowskiego. Państwo członkowskie może także odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o prawo jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Regulacja ta, wobec przynależności Rzeczpospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, stanowi element obowiązującego porządku prawnego. Wyrażona w art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej zasada lojalności zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich środków ogólnych lub szczególnych właściwych dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Obowiązek ten skierowany jest również do organów krajowych stosujących prawo, a jednym z jego przejawów jest nakaz prounijnej wykładni przepisów krajowych. Reguła ta oznacza dążenie do takiej wykładni prawa krajowego, która w jak najszerszym stopniu będzie uwzględniała uregulowania prawa unijnego. W dziedzinie uznawania zagranicznych dokumentów potwierdzających prawo do kierowania pojazdami, kluczowe znaczenie ma art. 11 ust. 4 Dyrektywy. Nadto art. 7 ust. 5 lit. a Dyrektywy wprowadza zakaz posiadania przez jedną osobę praw jazdy wydanych przez więcej niż jedno państwo członkowskie. Celem zacytowanych przepisów jest uniemożliwienie osobom, które zostały wykluczone z uczestnictwa w ruchu drogowym na terytorium jednego z krajów członkowskich Unii Europejskiej, ominięcia sankcji nałożonych mocą prawomocnych orzeczeń właściwych władz i niedopuszczenie ich do ruchu drogowego bez uprzedniego spełnienia określonych przepisami prawa warunków do odzyskania uprawnień do kierowania pojazdami. Dla osiągnięcia celów Dyrektywy jej przepisy należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one przepisom przyjmującego państwa członkowskiego, które pozwalają, aby odmówiło ono uznania na swoim terytorium prawa jazdy wydanego w innym państwie członkowskim, jeżeli wobec posiadacza owego prawa jazdy przyjmujące państwo członkowskie nie zastosowało żadnego środka w rozumieniu art. 11 ust. 4 akapit drugi Dyrektywy, lecz w tym ostatnim państwie odmówiono mu wydania pierwszego prawa jazdy na tej podstawie, że zgodnie z przepisami wskazanego państwa nie spełniał on fizycznych i psychologicznych wymogów bezpiecznego prowadzenia pojazdu silnikowego (por. wyrok TSUE z dnia 1 marca 2012 r., C-467/10 Baris Akyüz). Mając powyższe na uwadze uznać zatem należy, że niezasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Przepis ten obejmuje bowiem przypadki ubiegania się o nowe prawo jazdy dopiero po upływie określonego czasu albo po spełnieniu określonych warunków dodatkowych, jeżeli ubiegający się o prawo jazdy wcześniej utracił prawo jazdy za granicą lub zrzekł się tych uprawnień. Nie jest też zasadny zarzut błędnego zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie. W tej sprawie skarżący, w ramach toczącego się w Niemczech postępowania administracyjnego w sprawie odebrania prawa jazdy, w dniu (...) marca 2019 r. zrezygnował z posiadania prawa jazdy. Powyższa okoliczność została stwierdzona w toku postępowania administracyjnego na podstawie dokumentu z (...) marca 2020 r. nadesłanego przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu. W dokumencie stwierdzono wprost, że skarżący kasacyjnie nie posiada ważnego niemieckiego prawa jazdy, ponieważ zrezygnował z jego posiadania, a decyzja ta obowiązuje do (...) marca 2034 r. w zakresie wydawania nowego prawa jazdy w Niemczech. Warunkiem wydania nowego prawa jazdy w Niemczech jest opinia medyczno-psychologiczna, potwierdzająca zdolność do uczestniczenia w publicznym ruchu drogowym. Analiza powyższych okoliczności dowodzi, że uprawnione było stanowisko Sądu I instancji aprobujące dokonane ustalenia i przeprowadzoną ocenę dokumentów w toku postępowania administracyjnego wskazujące, że okres od zrezygnowania z posiadanych uprawnień do prowadzenia pojazdów należy traktować jako cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami na terenie Niemiec, które będzie brane pod uwagę w kontekście ponownego ubiegania się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami. Okoliczność ta będzie zatem brana pod uwagę aż do upływu okresu ustalonego dla spełnienia warunku w postaci opinii medyczno-psychologicznej, tj. do dnia (...) marca 2034 r. Skarżący nie jest zatem w takiej samej sytuacji jak osoba po raz pierwszy ubiegająca się w Polsce o prawo jazdy. Pomimo braku dokumentu i uprawnień do kierowania, skarżący nie może ich nabyć w zwykłym trybie, gdyż podlega ustanowionym w odniesieniu do niego ograniczeniom i obowiązkom. Zasadnie zatem w tej sprawie uznano, że wobec skarżącego zostały zastosowane restrykcje, które na gruncie prawa niemieckiego wypełniają dyspozycję art. 11 ust. 4 Dyrektywy, a tym samym stan faktyczny badanej sprawy wyczerpuje dyspozycję przepisu prawa krajowego – art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. Nie jest też zasadny podniesiony w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowolnej i wadliwej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów uzyskanych przez Starostwo Powiatowe w P. od organów niemieckich i dostarczonych przez skarżącego i nieprzeprowadzenie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obejmującego również ustalenie rzekomo wydanej wobec skarżącego przez organy niemieckie decyzji nakładającej na niego obowiązek udokumentowania zdolności do uczestniczenia w ruchu drogowym poprzez opinią medyczno-psychologiczną, jeżeli skarżący o uprawnienia do kierowania pojazdami ubiegałby się przed dniem (...) marca 2034 r., a także decyzji wydanej w toku postępowania kończącego postępowanie w toku którego skarżący zrzekł się uprawnień do prowadzenia pojazdów. Powyższe okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczące zrzeczenia się przez skarżącego uprawnień do prowadzenia pojazdów oraz wydanej wobec skarżącego przez organy niemieckie decyzji nakładającej na niego obowiązek udokumentowania zdolności do uczestniczenia w ruchu drogowym poprzez opinią medyczno-psychologiczną, ustalono na podstawie informacji pisemnej Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego we Flensburgu, która została przetłumaczona przez przysięgłego tłumacza języka niemieckiego. Treść tłumaczenia tego dokumentu jest jasna i jednoznaczna. Wyraźny jest także kontekst wypowiedzi niemieckiego Urzędu oraz jego ogólny wydźwięk, jednoznacznie wskazujący na konieczność uwzględnienia aktualnie nałożonych na skarżącego restrykcji w zakresie możliwości uzyskania prawa jazdy. Przeczy to podnoszonemu przez skarżącego kasacyjnie poglądowi o niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, a w konsekwencji wadliwej ocenie zebranego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę konieczności uzyskania informacji źródłowych o wydanych w stosunku do skarżącego w Niemczech decyzjach, gdyż nie ustalono przez kogo, kiedy i jakiej treści była rzekomo wydana decyzja organu niemieckiego. Podstawę do zwrócenia się przez polski organ do organu niemieckiego stanowi przepis art. 15 ust. 1 Dyrektywy UE nr 2006/126/WE regulujący kwestie wzajemnej pomocy, zgodnie z którym państwa członkowskie wspierają się nawzajem w wykonywaniu dyrektywy oraz wymieniają informacje na temat praw jazdy przez siebie wydanych, wymienionych, zastąpionych, przedłużonych lub cofniętych. Korzystają z ustanowionej w tym celu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. Z przepisów Dyrektywy wynika także, że nadawanie uprawnienia do kierowania pojazdami, wydawanie dokumentu prawa jazdy, zawieszanie, cofanie tego uprawnienia jest zastrzeżone do kompetencji organów państw członkowskich, które są natomiast zobowiązane do wzajemnego uznawania prawa jazdy, co wynika z pkt 15 Dyrektywy, zgodnie z którym w trosce o bezpieczeństwo ruchu drogowego państwa członkowskie powinny mieć możliwość stosowania własnych przepisów krajowych w zakresie cofnięcia, zawieszenia, przedłużenia okresu ważności i unieważnienia praw jazdy w stosunku do wszystkich posiadaczy praw jazdy, którzy mają miejsce zamieszkania na ich terytorium. Informacja nadesłana na wezwanie polskiego organu przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego stanowi informację udzieloną w trybie przewidzianym w art. 15 ust. 1 Dyrektywy przez organ administracyjny jednego państwa członkowskiego na wniosek organu innego państwa członkowskiego, o którą wystąpiło ono na podstawie przepisów procesowych zawartych w rozdziale VIIIa K.p.a. Informacja ta ma więc charakter informacji urzędowej udzielonej przez organ innego państwa członkowskiego. Moc dowodowa tego rodzaju dokumentów urzędowych nie została uregulowana w K.p.a., a zatem podlegają one w pełni swobodnej ocenie dowodów, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1602/19, z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 776/19, z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 694/19 oraz z dnia 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 301/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro brak jest tego rodzaju ograniczeń w odniesieniu do informacji nadesłanej przez Federalny Urząd ds. Ruchu Drogowego, to ocenę tego dokumentu dokonaną w toku postępowania administracyjnego należy uznać za zgodną z art. 80 K.p.a. Dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Jeżeli zatem określone wpisy figurują w ewidencji urzędowej, to są one wiążące dla stron i organów. Obowiązkiem organu polskiego było przyjęcie za prawdziwe okoliczności zawartych w piśmie Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego. Przepis art. 12 ust. 2a u.k.p. reguluje wyłącznie zakres potwierdzenia, o które zwraca się organ państwa rozpoznającego sprawę o wydanie prawa jazdy. Nie odnosi się natomiast do treści odpowiedzi uzyskanej przy użyciu Europejskiej Sieci Praw Jazdy. Kwestionowanie znaczenia tych wpisów w rejestrze Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego nie może prowadzić do sytuacji, w której polski organ właściwy do spraw wydania praw jazdy będzie wypowiadać się w kwestiach, które ze swej istoty zastrzeżone są dla organu innego kraju członkowskiego. Kwestia okoliczności utraty prawa jazdy w Niemczech i podstawy do nałożenia obowiązku udokumentowania zdolności do uczestniczenia w ruchu drogowym poprzez opinię medyczno-psychologiczną, jeżeli skarżący o uprawnienia do kierowania pojazdami ubiegałby się przed dniem (...).03.2034r., nie mogła zatem podlegać badaniu w toku polskiego postępowania administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA: z 20 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 4151/18; z 26 kwietnia 2021r. sygn. akt I OSK 3995/18). W świetle powyższych uwag nie jest zatem zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż zarzuty w niej zawarte są niezasadne, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.