I OSK 694/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 933/18 w sprawie ze skargi M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. II SA/Sz 933/18, oddalił skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.T. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyżej wskazany przepis obejmuje przypadki, w których ubiegający się o prawo jazdy wcześniej utracił prawo jazdy za granicą, a o nowe prawo jazdy może ubiegać się po upływie określonego czasu albo po spełnieniu określonych warunków dodatkowych; 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 76 k.p.a. poprzez przyjęcie, że "informacja" Kraftfahrt-Bundesamt stanowi dokument urzędowy w rozumieniu tego przepisu k.p.a.; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu zgłoszonego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzutu naruszenia zasady praworządności i nieprzeprowadzenia z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, obejmującego również ustalenie przepisów prawnych obowiązujących na terenie Republiki Federalnej Niemiec oraz konsekwencji ich zastosowania w kontekście rozpatrzenia sprawy M.T., a także poprzez dowolną i wadliwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów uzyskanych od Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego w Niemczech, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że M.T. otrzymał za granicą prawo jazdy, a następnie cofnięto mu uprawnienia i pozostaje nadal w okresie cofnięcia uprawnień; c) art. 106 § 2 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z przedłożonych przez skarżącego na rozprawie dokumentów. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Ponadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego i procesowego zostały tak sformułowane, że pozostają ze sobą w związku, a zatem muszą być rozpatrzone łącznie. Zarzuty "procesowe" zmierzają bowiem do zakwestionowania wartości dowodowej informacji pisemnej Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego w Niemczech, tj. Kraftfahrt-Bundesamt w [...] z [...] sierpnia 2017 r. i [...] listopada 2017 r., a to ma bezpośredni związek z zarzutami prawa materialnego. Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 2018 r., w sprawie odmowy wydania M.T. polskiego prawa jazdy kategorii B. Oddalając skargę Sąd zaznaczył, że bezspornym w sprawie jest, że M.T. od [...] lutego 2010 r. posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii A, A1, B, BE, C1, C1E, L, M i S (numer [...]) otrzymane na terytorium Niemiec. Na mocy decyzji Powiatu [...] z [...] marca 2013 r., powyższe uprawnienia zostały mu cofnięte. Potwierdzeniem powyższych okoliczności jest znajdujące się w aktach sprawy tłumaczenie przysięgłe z języka niemieckiego na polski, z którego wynika, że skarżący został pozbawiony prawa do prowadzenia pojazdów mechanicznych do [...] marca 2029 r., bądź do przedłożenia wymaganego w Niemczech orzeczenia medyczno-psychologicznego potwierdzającego jego zdolność do uczestnictwa w ruchu drogowym (możliwość ubiegania się o ponowne wydanie – już nowego – uprawnienia do kierowania pojazdami na terenie Niemiec). Na tę kwestię zwrócono także uwagę w skardze kasacyjnej stwierdzając m.in. że "W sprawie bezspornym jest przecież to, że w dniu 29.03.2013 r. M. T. utracił prawo jazdy - uprawnienia do prowadzenia pojazdów, wydane jemu uprzednio przez władze niemieckie. Niezaprzeczalnym jest również to, że owo cofnięcie ma charakter bezterminowy, albowiem uprawnienie wygasło, a nie zostały zawieszone na dany okres." Z treści tłumaczenia wynika również, że skarżący kasacyjnie został pozbawiony uprawnienia z uwagi na prowadzenie pojazdów pod wpływem alkoholu. Decyzja Prezydenta odmawiająca wydania polskiego prawa jazdy kategorii B, została wydana na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2017 r., poz. 978 ze zm.) – dalej "u.k.p.". Zgodnie z tym przepisem prawo jazdy nie może być wydane osobie, która uzyskała za granicą prawo jazdy, a to prawo jazdy zostało zatrzymane lub uprawnienie do kierowania pojazdami zostało cofnięte – w okresie obowiązywania zatrzymania prawa jazdy lub cofnięcia uprawnienia. Z cytowanego przepisu wynika zakaz wydania w Polsce prawa jazdy m.in. w okresie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w kraju, w którym prawo jazdy zostało uprzednio wydane. Bezspornym jest, że uprawnienia skarżącemu zostały cofnięte (skarżący został pozbawiony prawa do prowadzenia pojazdów mechanicznych do [...] marca 2029 r., bądź do przedłożenia wymaganego w Niemczech orzeczenia medyczno-psychologicznego), zaś z zastrzeżenia wynikającego z ww. przepisu dotyczącego zakazu wydania prawa jazdy w okresie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami wynika, że prawo jazdy nie może być wydane w takim okresie (zob. wyroki NSA: z 29 maja 2020 r. I OSK 301/19, z 26 maja 2020 r. I OSK 776/19, z 7 maja 2020 r. I OSK 1095/19 i I OSK 275/19). Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 4 października 2018 r. II SA/Go 594/18, prezentującym odmienną koncepcję. W takim stanie rzeczy, zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania podnoszonego jako błędne, niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a właściwie nieuwzględnienie przez Sąd I instancji naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegającego na nieustaleniu przepisów prawnych obowiązujących na terenie Niemiec oraz konsekwencji ich zastosowania, a także na dowolnej i wadliwej ocenie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentów uzyskanych od Federalnego Urzędu ds. Ruchu Drogowego w Niemczech, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, że M.T. otrzymał za granicą prawo jazdy, a następnie cofnięto mu uprawnienia i pozostaje nadal w okresie cofnięcia uprawnień, należało uznać go za niezasadny. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, aby należało ustalać, jakie przepisy prawa niemieckiego mogły skutkować odebraniem skarżącemu prawa jazdy. Nie można się także zgodzić z twierdzeniem, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę konieczności uzyskania informacji źródłowych o wydanych w stosunku do M.T. w Niemczech decyzjach i podstawach prawnych ich wydania, bowiem jedynie poprzez zakwestionowanie przed właściwym organem znaczenia określonych informacji, skarżący mógłby podważyć prawidłowość dokonanych wcześniej ustaleń w momencie ubiegania się o wydanie w Polsce prawa jazdy kat. B, czego skarżący kasacyjnie nie uczynił. Dokument pochodzący od organu właściwego w zakresie posiadanych informacji, stanowi najbardziej wiarogodny środek dowodowy dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Ani organ ani wojewódzki sąd administracyjny nie mają obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy dana okoliczność zostanie uzna za wystarczająco udowodnioną. Nie można natomiast pominąć wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła w postępowaniu administracyjnym. Należy także przyjąć za Sądem I instancji, co ma kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie, że polskie organy prowadzące postępowanie w sprawie o wydanie prawa jazdy związane są ustaleniami organu niemieckiego ds. ruchu drogowego i nie powinny podejmować tego rodzaju działań, które miałyby służyć ustalaniu wiarygodności/prawdziwości wpisów dokonanych w ewidencji urzędowej organu innego państwa oraz ocenianiu ich konsekwencji na gruncie uprawnień do prowadzenia pojazdów na terytorium Niemiec. Wynika to z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. 2006/126/WE (Dz.U.UE.L.2006.403.18). Zgodnie z art. 11 ust. 4 dyrektywy państwo członkowskie odmawia wydania prawa jazdy osobie, której prawo jazdy podlega ograniczeniu, zawieszeniu lub cofnięciu w innym państwie członkowskim. Przepisy dyrektywy znajdują zastosowanie do wszystkich przypadków utraty prawa do kierowania pojazdami – czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy w wyniku skazania za popełnione przestępstwo. Należy także wskazać, że to nie orzeczenie nakładające zakaz prowadzenia pojazdów jest wykonywane na podstawie przepisów ww. dyrektywy. To istniejący zakaz obowiązuje od razu na terytorium wszystkich państw członkowskich. Dlatego też każde państwo członkowskie powinno zapewnić, po pierwsze, że osoba, która w jednym z państw członkowskich utraciła uprawnienia do kierowania pojazdami, nie będzie mogła ich automatycznie uzyskać w innym państwie członkowskim, a po drugie, że prawo jazdy uzyskane wbrew określonym warunkom nie będzie uznawane. Ponadto, Trybunał Sprawiedliwości przyjął, że państwo członkowskie może odmówić wydania prawa jazdy osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy, której prawo jazdy zostało w innym państwie członkowskim unieważnione. Uprawnienie to stanowi odstępstwo od ogólnej zasady wzajemnego uznawania praw jazdy, a zatem powinno podlegać ścisłej wykładni (zob. wyrok TS z 26.06.2008 r. w sprawach połączonych C–329/06 i C–343/06, Wiedemann i Funk, EU:C:2008:366, pkt 60). Konstatując, dopóki określone wpisy figurują w ewidencji urzędowej są one wiążące dla stron i organów. Kwestionowanie znaczenia tych wpisów w rejestrze Federalnego Urzędu Ruchu Drogowego w Niemczech nie może prowadzić do sytuacji, w której polski organ właściwy z zakresu wydania praw jazdy, a w konsekwencji skargi czy skargi kasacyjnej sąd administracyjny będzie wypowiadać się w kwestiach właściwych dla organu władz niemieckich. Nie miała tym samym znaczenia na gruncie przedmiotowej sprawy podnoszona przez skarżącego kasacyjnie kwestia ustalenia przepisów prawnych obowiązujących na terenie Niemiec. W związku z powyższym, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia art. 76 k.p.a., polegający na błędnym przyjęciu, że "informacja" Kraftfahrt – Bundesamt stanowi dokument urzędowy w rozumieniu ww. przepisu. Moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych nie została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale wywiera to jedynie skutek w postaci przyjęcia, że dokumenty te podlegają w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający, chyba że inaczej stanowią przepisy szczególne lub umowy międzynarodowe. Natomiast na gruncie k.p.c. zagranicznym dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony przez organ państwa obcego, w ramach powierzonych mu kompetencji, we właściwej formie, przy czym miejsce wystawienia dokumentu nie jest istotne. Zagranicznym dokumentem urzędowym jest nie tylko jego oryginał, lecz również jego odpis bądź uwierzytelniony wyciąg (zob. wyrok SN z dnia 31 stycznia 2007 r. II CSK 379/06, LEX nr 457825). Jak stanowi art. 1138 k.p.c., zagraniczne dokumenty urzędowe mają moc dowodową na równi z polskimi dokumentami urzędowymi. Organy administracji orzekające w rozpoznawanej sprawie dokonały zgodnie z art. 80 k.p.a. wszechstronnej oceny nadesłanych zagranicznych dokumentów urzędowych, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Nie doszło do naruszenia ani zasady praworządności ani do dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przepis art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Nawet więc przyjęcie odmiennej niż Sąd I instancji oceny dokumentu zagranicznego, na gruncie art. 76 k.p.a., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo dały wiarę dokumentom otrzymanym w sprawie. Tłumaczenia dokumentów są jasne i czytelne, wskazują na oczywiste fakty. Wynika z nich, że w przypadku skarżącego nastąpiło niezaskarżalne cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B w Niemczech, które będzie brane pod uwagę w kontekście ponownego ubiegania się o wydanie uprawnienia do kierowania pojazdami na terenie Niemiec jeszcze do [...] marca 2029 r., chyba że wcześniej przedłożona zostanie pozytywna opinia lekarsko-psychologiczna potwierdzająca zdolność do uczestnictwa w publicznym ruchu drogowym. Wskazać należy, że pomimo (co wyjaśniono już wyżej), że moc dowodowa zagranicznych dokumentów urzędowych nie została w kodeksie postępowania administracyjnego uregulowana, to należało przyjąć, że podlegają one w pełni swobodnej ocenie dowodów dokonywanej przez organ orzekający, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, co nie zaistniało w przedmiotowej sprawie. Wskazany jako naruszony art. 106 § 2 p.p.s.a. stanowi, że "Po złożeniu sprawozdania, strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków. Przewodniczący udziela głosu pozostałym stronom według ustalonej przez siebie kolejności." Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o naruszenie przez Sąd I instancji art.106 § 3 p.p.s.a., co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. W postępowaniu przed sądem administracyjnym zasadą jest orzekanie w oparciu o materiał dowodowy zebrany i ustalony przez organy administracji. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza uzupełnienie materiału dowodowego, ale jako instytucję wyjątkową, ograniczoną przesłanką wystąpienia istotnych wątpliwości w danej sprawie. Jest to uprawnienie sądu, gdy w jego ocenie takie istotne wątpliwości w sprawie występują. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie uznał, że wobec skarżącego zastosowanie znajduje art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p. W przypadku skarżącego mamy bowiem do czynienia z cofnięciem uprawnień do kierowania pojazdami w rozumieniu art. 12 ust. 1 pkt 5 u.k.p., co jasno wynika z tłumaczenia dokumentu zgromadzonego na użytek tego postępowania, dokonanego przez tłumacza przysięgłego. Nie zaistniały więc wątpliwości, które należałoby rozstrzygać na podstawie dokumentów zgromadzonych w innej sprawie. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.