II SA/Rz 1782/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenie postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2021 r.; nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "Kolegium", "SKO", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 1 kwietnia 2021 r. DS (dalej: "skarżący") zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowo – handlowego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania części kondygnacji piętra na cele mieszkalne oraz budowie budynku magazynowego na działkach nr 2402 i 2403 w [...]. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, do – jak podał w rozstrzygnięciu – "czasu uchwalenia planu". Organ I instancji wskazał, że Gmina Miasto [...] posiada Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] uchwalone uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 nr [...] wraz z jego zmianą wynikającą z uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]. Objęte wnioskiem działki, zgodnie z ustaleniami ww. Studium (załącznik nr 55), położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona: ciągi pieszo-rowerowe, parki dzielnicowe. Zdaniem Prezydenta, powyższy zapis spełnia przesłanki do uznania terenu za obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503) – dalej: "u.p.z.p.". W tej sytuacji zastosowanie ma art. 62 ust. 2 u.p.z.p., obligujący organ do zawieszenia postępowania, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Skarżący wniósł zażalenie postanowienie organu I instancji argumentując, że zawieszenie i tak przedłużającego się postępowania, pozbawia go możliwości inwestowania na nieruchomości oraz naraża na starty materialne. Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące jedynie dla autorów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisane wyżej postanowienie Prezydenta Miasta [...]. Podzielając stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że art. 62 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy decyzji o warunkach zabudowy wydawanej wobec inwestycji planowanej na obszarze, w stosunku do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. W takim przypadku postępowanie zawiesza się aż do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przeciwieństwie do uregulowania zawartego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest to więc zawieszenie postępowania administracyjnego następujące obligatoryjnie. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Zdaniem Kolegium, w świetle wskazanego unormowania nie ulega więc wątpliwości, że obszary przestrzeni publicznej należą do terenów wymagających sporządzenia planu miejscowego. Jednym z kluczowych elementów kształtujących ład przestrzenny, a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne, są bowiem obszary przestrzeni publicznej, rozumiane przez ustawodawcę jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjające nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne w myśl art. 2 pkt 6 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DS wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: 1. art. 62 ust. 2 i art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dla terenu objętego wnioskiem istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec przewidzianej w Studium funkcji oznaczonej jako "obszar zieleni urządzonej, ciągi pieszo - rowerowe, parki dzielnicowe"; 2. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez ich zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z ww. regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zawieszone postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku magazynowo – handlowego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania części kondygnacji piętra na cele mieszkalne oraz budowie budynku magazynowego na działkach nr 2402 i 2403 w [...]. Podstawą zawieszenia postępowania było ustalenie, że objęte wnioskiem działki, zgodnie z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lipca 2000 r., wraz ze zmianą Studium uchwaloną uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., położone są na terenie oznaczonym jako: zieleń urządzona: ciągi pieszo-rowerowe, parki dzielnicowe. Organy powołując się na art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej, a następnie na zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. definicję obszaru przestrzeni publicznej, który zdefiniowano jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspakajania potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjającego nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno – przestrzenne, stwierdziły, że teren planowanej inwestycji objęty jest obszarem przestrzeni publicznej, a co za tym idzie zachodzi konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim układzie organ przyjął, że zaszły podstawy do zawieszenia postepowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Sąd z takim stanowiskiem się nie zgadza. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., obszarem przestrzeni publicznej jest obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Za obszar przestrzeni publicznej może więc być uznany teren, który spełnia łącznie dwojakiego rodzaju przesłanki: materialne, związane z jego znaczeniem, położeniem i cechami, oraz, co szczególnie istotne w sprawie, formalne, łączące się z określeniem obszaru w studium. W konsekwencji jeżeli dany teren nie zostanie określony w studium jako obszar przestrzeni publicznej, to takiego obszaru nie stanowi, choćby odznaczał się właściwościami, które by to uzasadniały. Oznacza to zarazem brak obowiązku sporządzenia planu miejscowego dla tego terenu – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II OSK 3979/19, wyroki WSA w Rzeszowie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 553/21 i z dnia 7 grudnia 2021 roku, sygn. II SA/Rz 1320/21. W sprawie jest bezsporne, że działki nr 2402 i 2403 w [...], zgodnie z ustaleniami studium (zał. Nr 55) położone są w obszarze oznaczonym jako: zieleń urządzona: ciągi pieszo-rowerowe, parki dzielnicowe. W ocenie organów przedstawiona treść studium uzasadnia ocenę, że przedmiotowe działki należy traktować, jak "obszar przestrzeni publicznej". Tymczasem, jak wynika z pkt X zał. nr 92 do uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. – Obszary dla których sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe na podstawie przepisów szczególnych oraz ze względu na istniejące uwarunkowania – obszary przestrzeni publicznej zostały przedstawione na zał. Nr 50 i nr 55 (Sąd pomija tereny zielone, skwery i ciągi piesze w rejonie ulic: al. [...] i ul. [...]). Teren przy ul. [...], na którym zlokalizowane są działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z powołanym załącznikiem nr 55, znajduje się na obszarze: "usługi publiczne lub komercyjne: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej". Należy wobec tego przyjąć, że nie został on w studium określony jako "obszar przestrzeni publicznej". Wyeksponować trzeba także, że zał. Nr 55 autonomicznie, odrębnie określa obszary przestrzeni publicznej, oznaczając je w innej formule graficznej od obszarów usług publicznych lub komercyjnych (...), do których zakwalifikowano teren ul. [...]. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że obszar działek nr 2402 i 2403 w [...] przy ul. [...] spełnia formalne kryterium definicyjne obszaru przestrzeni publicznej – nie został bowiem w ten sposób określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Konsekwentnie – w ocenie Sądu – nie można przyjąć, że teren działek, których dotyczy wniosek mieści się w zakresie stosowania art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a więc zobowiązuje do uchwalenia dla niego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim skonfigurowaniu wywodzenie, że w sprawie aktywował się obowiązek zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. było wadliwe (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2022 r. II SA/Rz 1691/21; dostępny na stronie: przezcenia.nsa.gov.pl). Z wyłożonych względów Sąd przyjął, że doszło do naruszenia prawa procesowego – art. 62 ust. 2 u.p.z.p. - i z tego względu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.