I OSK 1284/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2021r., sygn. akt II SA/Łd 826/20 w sprawie ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I.F. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 826/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 roku nr [...] znak: [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I.F. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Zaskarżoną decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania I.F., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...]. Starosta Pajęczański odmówił I.F. przyznania dodatku wychowawczego na dziecko: K.M., ur. [...] listopada 2009 r., argumentując że [...] lipca 2020 r. I.F. złożyła wniosek o ustalenie prawa do dodatku wychowawczego, do którego załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z [...] czerwca 2020 r. Z postanowienia tego wynika, że I.F. wystąpiła do sądu o ustanowienie jej rodziną zastępczą. Na dzień złożenia wniosku nie została jednak ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletniego K.M., a jedynie w trybie zabezpieczenia uregulowano sposób roztoczenia nad nim pieczy w ten sposób, że ustalono jego miejsce pobytu w każdorazowym miejscu zamieszkania I.F., do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. W oparciu o powyższe ustalenia organ pierwszej instancji stwierdził, że skoro strona nie pełni funkcji rodziny zastępczej, należało odmówić przyznania dodatku wychowawczego. Powołaną na wstępie decyzją z [...] września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), art. 80 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 821 – dalej w skrócie "ustawa"), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przywołał regulacje art. 32 ust. 1-2, art. 35, art. 39, art. 49, art. 80 ust. 1 i ust. 1a ustawy, a następnie stwierdził, że strona nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium nie występują w tym zakresie wątpliwości, wobec czego stan faktyczny sprawy uznać należy za bezsporny. W aktach sprawy znajduje się odpis postanowienia Sądu Rejonowego w [...], sygn. akt [...] z [...] czerwca 2020 r., w którym w trybie zabezpieczenia postanowiono uregulować sposób roztoczenia pieczy nad małoletnim K.M. w ten sposób, że ustalono miejsce pobytu małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania I.F., aż do czasu prawomocnego zakończania przedmiotowego postępowania. Według Kolegium z treści cytowanego postanowienia wynika, że sprawa toczy się z urzędu o wydanie zarządzeń opiekuńczych oraz na wniosek I.F. o umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej. Biorąc pod uwagę treść przywołanego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] organ odwoławczy stwierdził, że w takim kształcie z pewnością nie daje ono podstaw do stwierdzenia, że na jego podstawie doszło do umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej w rozumieniu ustawy. Według organu odwoławczego sąd wypowiedział się na zasadzie zarządzenia tymczasowego jedynie w wąskim zakresie ustalenia miejsca pobytu dziecka na czas trwania toczącego się przed nim postępowania. Rozstrzygnięcie o takiej treści w ogóle nie może być rozpatrywane pod kątem zastosowania ustawy. Nie spełnia stawianych przez nią wymogów, w tym oczywiście również tych dotyczących przyznawania należnych rodzinom zastępczym świadczeń. Nie nakłada ono na stronę obowiązków związanych z pełnieniem funkcji rodziny zastępczej i równocześnie powiat odpowiadający za organizację pieczy zastępczej na swoim terenie nie jest zobligowany do objęcia przewidzianymi prawem działaniami tak określonego podmiotu. Co za tym idzie w opisanym stanie rzeczy nie było podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia zastrzeżonego wyłącznie dla osób sprawujących pieczę zastępczą w zakresie wyznaczonym ustawą. Kolegium stwierdziło nadto, że nie podziela występującego w orzecznictwie stanowiska, że biorąc pod uwagę cele ustawy, do przyznania prawa do dodatku wychowawczego wystarczy powierzenie sprawowania bieżącej pieczy, co nie musi bezwzględnie polegać na pełnieniu funkcji rodziny zastępczej. Z całokształtu analizowanych zapisów ustawy wynika jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było nałożenie na powiaty obowiązków wyłącznie w zakresie świadczeń na rzecz formalnie ustanowionych rodzin zastępczych. Mamy tu przy tym do czynienia z szeregiem powiązanych ze sobą zadań, z których wypłata świadczeń pieniężnych, w tym w szczególności dodatku wychowawczego, stanowi tylko pewien wycinek pracy prowadzonej z rodziną zastępczą. Stronie przedmiotowe świadczenie mogłoby zatem przysługiwać, gdyby została ona, chociażby na zasadzie zarządzenia tymczasowego, ustanowiona dla małoletniego jako rodzina zastępczą. Bez spełnienia tego wymogu, organ pierwszej instancji nie mógł wydać pozytywnej dla skarżącej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania dodatku wychowawczego na dziecko K.M. ur. [...] listopada 2009 r. stojąc na stanowisku, że dodatek wychowawczy przysługuje wyłącznie rodzinie zastępczej, a ten warunek w przypadku skarżącej nie został spełniony. W sprawie niespornym jest, że skarżąca I.F. do wniosku z [...] lipca 2020 r. o ustalenie prawa do dodatku wychowawczego załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. sygn. akt [...], mocą którego Sąd po rozpoznaniu sprawy z urzędu z udziałem J.J. o wydanie zarządzeń opiekuńczych oraz sprawy z wniosku I.F. z udziałem J.J. o umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej postanowił w trybie zabezpieczenia uregulować sposób roztoczenia pieczy nad małoletnim K.M. ur. [...].11.2009r. w ten sposób, że ustalił miejsce pobytu małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania I.F., aż do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowego postępowania. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 821). Wynika z nich mianowicie, że piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców. Umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 35a, art. 58 ust. 1 pkt 2 i 3 i art. 103 ust. 2 pkt 2 i 3 (art. 35 ust. 1 ustawy). Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18. roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym" (art. 80 ust. 1a ustawy). Przyznanie oraz odmowa przyznania świadczeń, dodatków i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1 i 1a, art. 81, art. 83 i art. 84, następuje w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 ustawy). Zgodnie z art. 90 ustawy w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089), przepisy art. 80-82, 86 i 87 stosuje się odpowiednio. Sąd I instancji zauważył, że uchwalenie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nastąpiło "Dla dobra dzieci, które potrzebują szczególnej ochrony i pomocy ze strony dorosłych, środowiska rodzinnego, atmosfery szczęścia, miłości i zrozumienia, w trosce o ich harmonijny rozwój i przyszłą samodzielność życiową, dla zapewnienia ochrony przysługujących im praw i wolności, dla dobra rodziny, która jest podstawową komórką społeczeństwa oraz naturalnym środowiskiem rozwoju, i dobra wszystkich jej członków, a w szczególności dzieci, w przekonaniu, że skuteczna pomoc dla rodziny przeżywającej trudności w opiekowaniu się i wychowywaniu dzieci oraz skuteczna ochrona dzieci i pomoc dla nich może być osiągnięta przez współpracę wszystkich osób, instytucji i organizacji pracujących z dziećmi i rodzicami". Dla potrzeb rozpatrywanej sprawy, a co za tym idzie prawidłowego odkodowania przywołanych na wstępie norm prawa materialnego Sąd I instancji zwrócił uwagę na uregulowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z powyższego wynika więc, że ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (vide: Komentarz do art. 72 Konstytucji RP - W. Skrzydło, Lex). Uwzględniając przywołane wyżej unormowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, Sąd stanął na stanowisku, że użyty przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1 ustawy zwrot "umieszczenie w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu" oznacza, każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 ustawy, co stanowiłyby podstawę przyznania świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Innymi słowy, regulacja art. 35 ust. 1 ustawy nie odwołuje się jedynie do orzeczeń sądu opiekuńczego (rejonowego), wydanych na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., stanowiącego, że sąd opiekuńczy może w szczególności zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Stosownie bowiem do art. 109 § 1 k.r.o. jeżeli dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. W rozpatrywanej sprawie okolicznością niesporną pozostaje fakt, że na wniosek skarżącej toczy się postępowanie o umieszczenie małoletniego K.M. w rodzinie zastępczej. Co prawda w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. Sąd Rejonowy w [...] nie posłużył się zwrotem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji w rodzinie zastępczej", czy też zwrotem "umieścić małoletniego w rodzinie zastępczej" a sformułowaniem "w trybie zabezpieczenia uregulować sposób roztoczenia pieczy (...) w ten sposób, że ustalić miejsce pobytu małoletniego w każdorazowym miejscu zamieszkania I.F., aż do czasu prawomocnego zakończenia przedmiotowego postępowania", to jednak orzeczenie to czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. Sąd powierzył skarżącej bieżącą pieczę nad małoletnim, która ze swej istoty pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. W rezultacie to na skarżącej do czasu zakończenia postępowania o umieszczenie K.M. w rodzinie zastępczej spoczywa obowiązek ponoszenia wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem małoletniego. Stosownie do treści art. 112¹ § 1 k.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym dodatku wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem. W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Dysponuje zatem orzeczeniem, które w skutkach pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13; w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13; w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 541/10). Podsumowując poczynione wyżej rozważania, Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i art. 90 ustawy, które niewątpliwie miało wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej dodatku wychowawczego od chwili wykonalności postanowienia tymczasowego o powierzeniu jej pieczy nad małoletnim. Natomiast prezentowana przez organy orzekające w sprawie wykładnia przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opierająca się stricte na literalnym ich odczytaniu, z pominięciem norm konstytucyjnych oraz przywołanych unormowań Konwencji o Prawach Dziecka, w świetle których dobro małoletniego dziecka ma charakter nadrzędny, jest niemożliwa do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawnym, którego rolą jest nie tylko wspieranie rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci ale także osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, którym Państwo mocą orzeczenia sądowego powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem. Osoby te mają prawo skutecznego domagania się pomocy Państwa w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej jak chociażby w postaci przyznania spornego dodatku wychowawczego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Organ zaskarżył wyrok w całości. Zarzucono Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 821 z póżn. zm.), powoływanej dalej jako "u.w.r.p.z.", poprzez ich błędną wykładnię i polegającą na uznaniu, że każde orzeczenie sądu, w wyniku którego następuje powierzenie realizacji funkcji opiekuńczych i wychowawczych nad małoletnim, mające charakter powierzenia pieczy zastępczej, uprawniać może do uznania, iż rodzinie powierzono tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej w rozumieniu art. 90 u.w.r.p.z., b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.r.o.", poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt [...], o ustaleniu tymczasowego miejsca pobytu małoletniego K.M. w każdorazowym miejscu zamieszkania skarżącej do czasu prawomocnego zakończenia postępowania jest równoznaczne z umieszczeniem małoletniego w rodzinie zastępczej, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. art. 112¹ § 1 pkt 1 k.r.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten określa obowiązki osoby niepełniącej funkcji rodziny zastępczej na mocy orzeczenia sądu, co do której sąd w trybie zabezpieczenia postanowił o roztoczeniu pieczy nad małoletnim, d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i art. 90 u.w.r.p.z poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że dodatek wychowawczy dla rodziny zastępczej może być przyznany osobie niepełniącej funkcji rodziny zastępczej, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia przedmiotowych przepisów wynika, że dodatek wychowawczy jest świadczeniem przysługującym rodzinie zastępczej, do której ustanowienia jest niezbędne orzeczenie sądu powszechnego, e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 80 ust. 1a u.w.r.p.z. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dodatek wychowawczy dla rodziny zastępczej może być przyznany jako świadczenie samoistne, podczas gdy z jednoznacznego brzmienia przedmiotowego przepisu wynika, że dodatek wychowawczy przysługuje do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, czyli do świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, f) art. 193 w zw. z art. 10 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja" poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów u.w.r.p.z z Konstytucją w sytuacji, gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, i naruszenie tym samym zasady trójpodziału władzy poprzez zastąpienie ustawodawcy swoim orzecznictwem, Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji naruszyły art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i art. 90 u.w.r.p.z., podczas gdy do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego nie doszło, bowiem organy administracji dokonały ich prawidłowej interpretacji oraz właściwego zastosowania, b) art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na zaniechaniu wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i tym samym zaniechanie zawieszenia postępowania, Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi I.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3) zasądzenie od skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek. Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest niezasadna. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 w związku z art. 90 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej ((t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 821 z późn. zm.- dalej "ustawa"). Zgodnie z art. 80 pkt 1 ustawy na każde umieszczone dziecko w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Art. 80 ust. 1a stanowi, że "Rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka do świadczenia, o którym mowa w ust. 1, na każde umieszczone dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia przysługuje dodatek w wysokości świadczenia wychowawczego określonego w przepisach o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zwany dalej "dodatkiem wychowawczym" (brzmienie przepisu w dacie wydania decyzji zaskarżonej). Świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka (art. 87 ust. 1 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 90 ustawy w przypadku osób lub małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 i 2089), przepisy art. 80-82, 86 i 87 stosuje się odpowiednio. Pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej ustanawia sąd. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Sąd rodzinny przed ustanowieniem pieczy zastępczej może, w celu ochrony praw dziecka, stosownie do treści art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. zarządzić umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka albo w instytucjonalnej pieczy zastępczej albo powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzić umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo-leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno-opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. Postanowienie to ma charakter zabezpieczający. Zauważyć należy, że Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., mającym niewątpliwie charakter postanowienia zabezpieczającego, w ramach toczącego się postępowania o ustanowienie I.F. rodziną zastępczą dla małoletniego K.M., powierzył skarżącej sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim w ten sposób, że ustalił jego miejsce pobytu w każdorazowym miejscu zamieszkania I.F. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Nie było kwestionowane przez organ, że małoletni jest pod opieką skarżącej, jest na jej utrzymaniu i u niej przebywa. Wprawdzie w postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", to jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia. Bez znaczenia jest przy tym sformułowanie samego postanowienia. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że postanowienie zabezpieczające, wydane w trakcie toczącego się postępowania o ustanowienie rodziny zastępczej należy traktować jako wydane na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 Kro. W przypadku wątpliwości organ winien był wystąpić do właściwego Sądu o wykładnię tego orzeczenia. W postanowieniu z dnia [...] czerwca 2020 r. Sąd powierzył skarżącej sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnim przez czas trwania postępowania w sprawie. Zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą. Także sytuacja faktyczna stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego opisana przez organ wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w związku z § 1 k.r.o. Z akt sprawy wynika ponadto, że małoletni faktycznie przebywa u skarżącej, co nie było kwestionowane, ale też organy nie odniosły się do tej sytuacji. Ustanowienie pieczy zastępczej, również tymczasowej, na podstawie powyższego przepisu uprawnia zatem osobę której taką pieczę powierzono do ubiegania się o przyznanie jej dodatku wychowawczego. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 35 ust. 1, art. 80 ust. 1a i 90 ustawy. Uznanie bowiem, że postanowienie zabezpieczające zostało wydane w toku postepowania o ustanowienie rodziny zastępczej pozwala na uznanie, ze wnioskodawczyni została w trybie zabezpieczenia ustanowiona czasowo rodziną zastępczą dla małoletniego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 80 ust. 1a ustawy przez błędną wykładnię i uznanie, że dodatek wychowawczy może być przyznany jedynie jako świadczenie samoistne. Zgodnie z art. 90 ustawy art. 80 stosuje się w przypadku wydania postanowienia zabezpieczającego odpowiednio. Niewątpliwie dodatek wychowawczy stanowi uzupełnienie świadczenia głównego, jakim jest wynagrodzenie, o którym mowa w art. 80 ust. 1 ustawy. Jednakże odpowiedniość stosowania danego przepisu polega na tym, że niektóre z nich stosowane są wprost, inne z kolei ulegają modyfikacji (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1265/21, 2 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2179/21). Skoro zatem ustawodawca przyjął możliwość przyznania dodatku wychowawczego przed ustanowieniem rodziny zastępczej, należało uznać, że dodatek ten mógł być przyznany niezależnie od przyznania świadczenia głównego. Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na zaniechaniu przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z Konstytucją, w sytuacji gdy od odpowiedzi na to pytanie zależało rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny. Regulacje konstytucyjne determinują kształt normy podlegającej konkretyzacji (który to kształt ustala się bardzo często w toku procesów interpretacyjnych), ale normy tej zasadniczo nie tworzą. Regulacje konstytucyjne nie mogą w związku z tym stanowić samoistnej podstawy pozwalającej skonstruować sprawę administracyjną. Natomiast sąd administracyjny może samoistnie zastosować konstytucję w toczącej się przed nim sprawie sądowoadministracyjnej jako podstawę kryterium sprawowanej przez niego kontroli administracji publicznej, bądź też jako podstawę jego procesowych działań zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Z art. 193 Konstytucji RP wynika, że każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Należy podkreślić, że możliwość skierowania do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego nie zwalnia sądu od badania, czy przepis prawa, który ma zastosować jest zgodny z Konstytucją. Jak podnoszą P. Hofmański i S. Zabłocki (w Elementy metodyki pracy sędziego w sprawach karnych, pkt 6.5 Pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego) za powyższą tezą, czyli badaniem przez sąd czy przepis prawa który ma zastosować jest zgodny z Konstytucja, przemawia sama treść art. 193 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem skierowanie takiego pytania jest fakultatywne; sąd może się z nim zwrócić do Trybunału. Należy zgodzić się z stanowiskiem powołanych wyżej autorów, zgodnie z którym, jeżeli sąd napotyka problem zgodności aktu normatywnego z Konstytucja, ratyfikowana umową międzynarodową lub z ustawą, powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy problemu tego nie jest w stanie samodzielnie rozstrzygnąć, stosując reguły kolizyjne. Dopiero brak możliwości usunięcia wątpliwości na tej drodze prowadzi do sformułowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Jak wynika z akt sprawy istota problemu sprowadzała się do oceny charakteru prawnego wydanego w sprawie postanowienia zabezpieczającego. Brak było natomiast podstaw do uznania niekonstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wobec niezasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego bezprzedmiotowe stały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.