II SA/Gl 1508/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał B. B. (dalej jako strona lub skarżący) od 1 lipca 2021 r. do 31 sierpnia 2025 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad synem J. w wysokości 1971,00 zł miesięcznie i odmówił wyżej wskazanemu przyznania tego prawa za okres od 1 stycznia 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji przywołano wpierw przepisy normujące zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, a następnie wskazano, że niepełnosprawność syna została orzeczona przez sąd wyrokiem z [...] r., a wniosek o przyznanie świadczenia został złożony 29 lipca 2021 r., a zatem po upływie trzech miesięcy od jego wydania, a tym samym świadczenie przyznano od 1 lipca 2021 r., i odmówiono przyznania za okres wcześniejszy. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym wystąpiono o zmianę decyzji we wskazanym zakresie i o przyznanie świadczenia za okres od 1 stycznia 2020 r. do dnia 30 czerwca 2021 r. W motywach odwołania wskazano na brak czytelności pojęcia od dnia wydania orzeczenia. W tym zakresie przywołano orzeczenia sądów administracyjnych wypowiadających się w tego typu sprawach i podkreślono, że wniosek o przyznanie świadczenia będzie złożony w terminie także wówczas, gdy będzie złożony w rozsądnym terminie. W odwołaniu tym strona podniosła, że wyrok otrzymała 9 marca 2021 r., a 14 kwietnia 2021 r. wystąpiła o wydanie wyroku z klauzula prawomocności, a 16 czerwca 2021 r. otrzymała informację, że takiego wyroku nie otrzyma i z tego powodu 17 czerwca wystąpił o odpis wyroku z klauzulą wykonalności i taki wyrok otrzymał 26 lipca 2021 r. i następnie złożyła stosowny wniosek w organie administracji o przyznanie przedmiotowego świadczenia. Dodatkowo strona podniosła, że nie złożenie wniosku w terminie trzech miesięcy wynikło z faktu oczekiwania na wyrok z klauzulą prawomocności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zaskarżonej części pkt. 2 W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym treść decyzji organu pierwszej instancji oraz motywy zamieszczone w odwołaniu od tej decyzji. W dalszej kolejności wskazany organ przybliżył treść przepisów normujących zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia. Następnie w uzasadnieniu tym przybliżono rozstrzygnięcia podejmowane w rozpoznawanej sprawie w tym orzeczenia podejmowane przez uprawnione zespoły orzecznicze jak również przez Sąd Rejonowy w G.. Wyrok tego Sądu pochodzi z [...] r. i prawomocny jest od [...] r. Z uwagi na spełnianie wymogów formalnych skarżący otrzymał przedmiotowe świadczenie od miesiąca złożenia wniosku czyli od lipca 2021 r. W ocenie organu odwoławczego w sprawie tej nie zachodzą przesłanki przyznania stronie przedmiotowego świadczenia za okres od 1 stycznia 2020 r., ponieważ stosowny wniosek został złożony po upływie 3 miesięcy od prawomocności przywoływanego wyroku. W tym zakresie organ ten odwołał się do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez adwokata A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła wskazanej decyzji naruszenie prawa, które miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy to jest postanowień art. 24ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany w przepisie termin należy liczyć od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Ponadto podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, mimo pozostających w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej. W skardze tej wystąpiono o uchylenie obu decyzji organów administracji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi. Podkreślono, że stanowisko organu odwoławczego nie zostało bliżej uzasadnione, a w orzecznictwie sądów administracyjnych można dostrzec występowanie innych stanowisk i sposobów interpretacji przedmiotowej normy prawnej i na tę okoliczność przywołano cztery dominujące sposoby jej interpretacji. W ocenie pełnomocnika skarżącego podejmował on działania zmierzające do złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że z uwagi na występujące rozbieżności interpretacyjne w sprawie tej winien zostać wykorzystany art. 7a Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zaprezentowało w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów nie podzielono ich, a tym samym nie znaleziono podstaw dla ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137) wykazała, że decyzja ta nie narusza wymogów prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. Nr 329) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny jest czytelny i w tym zakresie nie występują wątpliwości. Sytuacja odmiennie przedstawia się w kontekście interpretacji norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe stwierdzenie niezbędnym jest przybliżenie stanu normatywnego w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Po myśli ust. 1a przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; nie ma osób będących opiekunem faktycznym dziecka lub osobą będącą rodziną zastępczą spokrewnioną, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z treścią ust. 1 b przywołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Stosownie do postanowień ust. 5 wskazanego powyżej przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: osoba sprawująca opiekę: ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego albo ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Przedmiotowe świadczenie nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, względnie została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Przywoływane świadczenie nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; albo też członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, jak również na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, albo też na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie przywołać należy jeszcze kluczową regulację, a mianowicie treść art. 24 ust. 2 i ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Po przedstawieniu stanu normatywnego przyjdzie odnieść się do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy i zestawienia go z treścią przywołanych przepisów prawa. Stan faktyczny w sprawie został ustalony w sposób, który nie budzi istotniejszych wątpliwości i co także istotne w skardze do tutejszego Sądu nie podnosi się zarzutu wadliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tylko tytułem przypomnienia można powiedzieć, że wyrok sądu powszechnego rozpoznającego odwołanie od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Katowicach wydany został [...] r., natomiast jego uprawomocnienie nastąpiło [...] r., a tym samym trzymiesięczny termin do złożenia stosownego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności upłynął [...] czerwca 2021 r. Z akt administracyjnych przekazanych do tutejszego Sądu wynika, że wniosek taki został złożony 29 lipca 2021 r. Na marginesie tych formalnych ustaleń można zasygnalizować, że skarżący w odwołaniu i w skardze do tutejszego Sądu przybliżył działania podejmowane po wydaniu wyroku jak również odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazującego na dochowanie tego terminu, gdy stosowny wniosek będzie złożony w rozsądnym terminie (przywoływany jest tu wyrok o sygn. akt III SA/Kr 1247/19). Z przedstawionego stanu faktycznego wynika wprost, że stosowny wniosek o przyznanie wnioskowanego świadczenia został złożony 29 lipca 2021 r., a tym samym dokonany został po upływie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu powszechnego orzekającego o zmianie orzeczenia o niepełnosprawności. Po przedstawieniu stanu faktycznego i normatywnego w sprawie rozważyć należy, czy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej naruszają obowiązujące regulacje prawne. Udzielenie odpowiedzi na tak postawione pytanie wymaga w pierwszej kolejności analizy obowiązujących regulacji prawnych. Z treści art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. Literalna wykładnia przywołanej regulacji wskazuje na dzień wydania danego orzeczenia, jednakże orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie dostrzegło jeszcze inny aspekt tego zagadnienia i opowiedziało się za dniem uprawomocnienia się wyroku sądu w tym zakresie wydanego lub też uzyskania statusu ostateczności przez orzeczenie organu administracji publicznej. Takie ujęcie odwołuje się do wywoływania skutków prawnych przez dane wyrok czy orzeczenia, ponieważ dopiero od tego momentu rozstrzygnięcie takie będzie mogło stanowić pełnoprawną podstawę dla dalszych działań. Stanowisko zaprezentowane powyżej posiada swoje zakotwiczenie we wcześniejszym orzecznictwie tutejszego Sądu, w którym akcentuje się, że trzymiesięczny termin do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego biegnie od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu, nie zaś od dnia jego wydania. Dostrzegając różnice między postępowaniem sądowym a postępowaniem administracyjnym uznać trzeba, że nie są one wystarczające do tego, aby inaczej traktować skutki prawne ostatecznych decyzji oraz prawomocnych wyroków sądowych (Wyrok WSA w Gliwicach z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1088/21 CBOSA). Równocześnie w polu widzenia należy mieć także orzecznictwo sądów administracyjnych co do charakteru przywołanego tu terminu. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że termin ustanowiony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter terminu materialnego, którego cechą wyróżniającą jest brak możliwości jego przywrócenia na podstawie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Oznacza to, że niedochowanie tego terminu, w tym również z powodu braku pouczenia o możliwości złożenia określonego wniosku o oświadczenie rodzinne nie stanowi podstaw do przyznania świadczenia wstecz, od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (wyrok NSA z 3 września 2021 sygn. akt I OSK 207/19 LEX nr 3226488). W wyroku tutejszego sądu zaprezentowano stanowisko, zgodnie z którym określony w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych termin trzymiesięczny jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 389/21 CBOSA). W kontekście przedstawionych stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołany w odwołaniu i w skardze wyrok WSA w Krakowie w ocenie składu orzekającego nie może być uwzględniony, a zaprezentowane w nim stanowisko zaakceptowane. Podkreślić należy bowiem, że w wyroku tym posłużono się terminologią nie znaną ustawie o świadczeniach rodzinnych, ponadto zastosowano wbrew treści przywoływanego tu przepisu pojęcie niedookreślone "rozsądny termin". Mając na uwadze skutki prawne wynikające z dochowania terminu przewidzianego w ustawie, niezbędne jest precyzyjne określanie określonych zdarzeń prawnych. Z kolei wykorzystywanie pojęcia "rozsądnego terminu" nie odwołuje się do konkretnego dnia i wynikających z tego skutków prawnych, lecz daje organowi administracji publicznej czy sądowi dowolność w nadawaniu temu terminu znaczenia. Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają stwierdzić, że wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Na marginesie prowadzonych rozważań podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie wyłącznie w zakresie objętym odwołaniem, a tym samym nie dopuścił się naruszenia prawa w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.