I SA/Wa 1279/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Mateusz Rogala, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. F. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku J. F. (Skarżący) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady płatnej [...] części nieruchomości położonej w [...], obr. [...] oznaczonej na ark. mapy [...] i [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ark. mapy [...] jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, o łącznej pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Skarżącego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady płatnej [...] części ww. nieruchomości (pkt I decyzji) oraz o przyznaniu Skarżącemu tytułem odszkodowania za dokonane wywłaszczenie części nieruchomości opisanej w pkt I decyzji kwotę [...] zł (pkt II decyzji). Pismem z dnia [...] września 2016 r. Skarżący wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1998 r. w części dotyczącej przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt II decyzji). Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] czerwca 1998 r. we wnioskowanej części. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. Oceniając, czy nie zachodzi przesłanka nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) organ nadzoru stwierdził na wstępie, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r., została wydana na podstawie art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm.) oraz na podstawie art. 113 ust. 1, art. 118 , art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). Powołując się na treść art. 32 ustawy o autostradach płatnych organ nadzoru stwierdził, że Wojewoda [...] powinien ustalić wysokość odszkodowania na dzień wydania ostatecznej decyzji o lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie Województwa [...]. Jak wynika z operatu szacunkowego z [...] maja 1998 r., sporządzonego przez biegłego J. W. wywłaszczona nieruchomość została wyceniona według cen na dzień [...] października 1996 r. na kwotę [...] zł (po waloryzacji [...] zł). W dniu [...] października 1996 r. została bowiem wydana ostateczna decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa Nr [...] uchylająca w części decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 1996 r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na terenie Województwa [...] i orzekająca co do istoty sprawy. Taki sposób ustalenia wysokości odszkodowania wynikał z interpretacji przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1998 r. Sąd Najwyższy dokonał odmiennej wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt [...], w którym orzekł, że dzień wydania decyzji lokalizacyjnej jest właściwy do ustalenia stanu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast wartość takiej nieruchomości winna być ustalona na dzień wydania decyzji odszkodowawczej. Ze względu na taką wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych dokonaną przez Sąd Najwyższy, Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. wskazując na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ podkreślił, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji, a rozstrzygnięciem objętym zaskarżoną decyzją. Sytuacja taka nie zachodzi w tej sprawie. Skoro Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1998 r. ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie części spornej nieruchomości stosując art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, oznacza to, iż brak jest podstaw do uznania takiego działania za rażące naruszenie prawa. Późniejsza zmiana wykładni powołanego przepisu, w świetle orzecznictwa, nie ma bowiem cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dała również podstaw do przyjęcia, aby ww. decyzja, w zaskarżonej części (pkt II decyzji), obarczona była którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie: a) art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, pomimo istnienia wad uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego; b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia i nieodniesienie się do twierdzeń i prawnych zarzutów przedstawionych we wniosku o stwierdzenie nieważności; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 32 i art. 37 ustawy o autostradach i płatnych, poprzez uznanie, iż prawidłowo ustalone jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w oparciu o jej wartość według stanu i wartości z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej z zastosowaniem waloryzacji wprost dokonanej przez organ orzekający, a nie według stanu z dnia wydania decyzji lokalizacyjnej i wartości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o opinię rzeczoznawcy (co jest prawidłowe); b) art. 2 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że odszkodowaniem słusznym jest odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości ustalone z naruszeniem reguł ustawowych. Mając to na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] kwietnia 2021 r., którą organ ten odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. nr [...] w części dotyczącej przyznania Skarżącemu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy autostrady płatnej [...] części stanowiącej własność Skarżącego spornej nieruchomości położonej w [...]. Kontrolując zaskarżoną wydaną w trybie nadzorczym decyzję Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Z ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym inkryminowana decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. w części dotyczącej przyznania Skarżącemu odszkodowania nie była obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru dokonał analizy i oceny zgodności tego orzeczenia z przepisami stanowiącymi jego podstawę, to jest przepisami ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W jej wyniku organ nadzoru stwierdził, że orzeczenie to nie narusza prawa w sposób określony w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest w sposób rażący. W ocenie Sądu, wydana w sprawie decyzja organu nadzoru świadczy o dokonaniu prawidłowej i pełnej kontroli legalności decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. w aspekcie jej zgodności z przepisami art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w związku z art. 113 ust. 1, art. 118 , art. 119 ust. 1 i art. 129 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy też zauważyć, że inkryminowana decyzja z [...] czerwca 1998 r. nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Decyzją tą zostało Skarżącemu przyznane odszkodowanie w wysokości [...] zł za sporną nieruchomość wywłaszczoną na cele budowy autostrady płatnej. Organ wywłaszczeniowy ustalił wysokość tego odszkodowania na podstawie art. 32 ustawy o autostradach płatnych. Z akt sprawy wynika, co nie jest sporne, że rzeczoznawcza majątkowy w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę do ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania określił wartość wywłaszczonej nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, tj. na dzień [...] października 1996 r. w kwocie [...] zł. Kwota ta następnie została zwaloryzowana stosownie do treści art. 32 ust. 3 ustawy o autostradach płatnych i wysokość odszkodowania na dzień wydania decyzji z 25 czerwca 1998 r. została ustalona w kwocie [...] zł. Taki sposób ustalenia wysokości odszkodowania wynikał z interpretacji przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych w dacie wydawania inkryminowanej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o autostradach płatnych odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość powinno odpowiadać jej wartości rynkowej, ustalonej według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jak podkreślił organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, już po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z [...] czerwca 1998 r. Sąd Najwyższy dokonał odmiennej wykładni tego przepisu w wyroku z dnia [...] kwietnia 2002 r., sygn. akt [...], w którym orzekł, że data decyzji lokalizacyjnej jest właściwa do ustalenia stanu wywłaszczonej nieruchomości natomiast wartość takiej nieruchomości winna być ustalona na datę decyzji odszkodowawczej. Ze względu na powołaną wykładnię art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych dokonaną przez Sąd Najwyższy, Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1998 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ nadzoru, odmawiając stwierdzenia nieważności tej decyzji stwierdził, że decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd podziela ocenę organu nadzoru i zauważa, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Skarżący powołuje się w skardze na rażące naruszenie prawa (art. 37 i art. 32 ustawy o autostradach płatnych oraz art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a z treści skargi wynika, że faktycznie powołuje się na zmianę interpretacji przepisów prawa stanowiących podstawę wydania decyzji z [...] czerwca 1998 r., dokonaną już po jej wydaniu. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym późniejsza zmiana wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych, w świetle orzecznictwa, nie świadczy o tym, że decyzja wydana na jego podstawie rażąco narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zmiana interpretacji prawa nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa nawet w sytuacji, gdy wcześniejsza wykładnia prawa zostanie później uznana za nieprawidłową (por. wyrok pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 996/06 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 135/04 dotyczących problematyki zmiany wykładni art. 32 ust. 1 ustawy o autostradach płatnych). Nie było więc podstaw do stwierdzenia z tej przyczyny nieważności inkryminowanej decyzji z [...] czerwca 1998 r. w części orzekającej o odszkodowaniu. Prawidłowo więc organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. Jak wskazano na wstępie, do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa. Wszelkie wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji, w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu, organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 1998 r. nie zawiera wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wobec tego uznać należało, że wydana przez organ nadzoru zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).