II SA/Rz 1733/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. H. kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi K. H. (dalej: skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie skierowania K. H. do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 i 5, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.; dalej: "u.p.s."), § 8 ust. 3, § 9 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki z dnia 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 734; dalej: Rozporządzenie) skierował K. H. do Domu Pomocy Społecznej w [...] i nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 54 u.p.s. osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej oraz w przypadku, gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna - prokuratora. Burmistrz Miasta wyjaśnił, że Sąd Rejonowy w [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich wydał w dniu [...] lipca 2021 r. postanowienie, sygn. akt [...] o udzieleniu zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził przyjęcie uczestniczki K. H. do domu pomocy społecznej - bez jej zgody - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Wobec powyższego wydano przedmiotową decyzję. Od powyższej decyzji K. H. złożyła odwołanie, wnioskując o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji; o wstrzymanie jej natychmiastowego wykonania do czasu ukończenia postępowania odwoławczego oraz o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego poprzez dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków i wymienionych w odwołaniu dokumentów. W odwołaniu K. H. zarzuciła: – wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się przez stronę (pozbawioną prawa do czynnego udziału w postępowaniu), co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów nie mogą być uznane za udowodnione; – wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 81 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na postanowieniu Sądu Rejonowego w [...] w przedmiocie zabezpieczenia, które to nie powinny stanowić podstawy zaskarżonej decyzji; – brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; – zinterpretowanie wątpliwości, co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony odwołującej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony; – wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 108 § 1 w zw. z art. 107 § 2 i art. 7 k.p.a., przez bezpodstawne i dowolne opatrzenie tej decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy natychmiastowe wykonanie decyzji może spowodować niepowetowaną szkodę dla odwołującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. H., działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. oraz art. 14, art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 1 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że zasady i sposób umieszczania w domu pomocy społecznej reguluje ustawa o pomocy społecznej. W dalszej kolejności SKO przytoczyło treść art. 54 i art. 59 u.p.s., a następnie wyjaśniło, że organy pomocy społecznej w postępowaniu, o którym mowa art. 54 ust. 1 u.p.s., są związane postanowieniem sądu powszechnego o umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej bez jej zgody i zobowiązane do jego realizacji, poprzez orzeczenie o skierowaniu jej do domu pomocy społecznej. SKO wyjaśniło, że na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] złożył w Sądzie Rejonowym w [...] wniosek o umieszczenie K. H. w domu pomocy społecznej bez jej zgody. Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., sygn. [...], udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził przyjęcie uczestniczki postępowania K. H. do domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w przedmiocie przyjęcia K. H. do domu pomocy społecznej. Postanowienie stało się wykonalne w dniu [...] lipca 2021 r., o czym świadczy umieszczona na dokumencie klauzula. W oparciu o to postanowienie Burmistrz Miasta [...] (tj. organ właściwy według miejsca zamieszkania strony) zaskarżoną decyzją skierował ją do Domu Pomocy Społecznej w [...]. Skarżąca jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, [...], nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Końcowo SKO wyjaśniło, że w związku z istnieniem w obrocie prawnym wykonalnego postanowienia sądu o umieszczeniu K. H. w domu pomocy społecznej bez jej zgody, wydanym w trybie zabezpieczenia postępowania, obowiązkiem organów administracji jest jego wykonanie i umieszczenie skarżącej w odpowiedniej do jej schorzenia placówce. W związku z tym, że skarżąca cierpi na chorobę [...] i jest niepełnosprawna w stopniu znacznym zasadne było skierowanie jej do domu pomocy. K. H. wniosła skargę na w/w decyzję Kolegium z dnia [...] września 2021 r. nr [...], w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...]; o dołączenie do akt sprawy akt Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...] i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w nich zawartych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. K. H. w skardze zarzuciła: – naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 54 ust. 1 u.p.s., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały do tego postawy w postaci jej przedwczesności, błędnego przyjęcia, że dla organu administracji wiążące jest postanowienie sądu o zabezpieczeniu, wydania decyzji opartej na art. 54 ust. 1 u.p.s. bez dokonania przez organ administracji własnych ustaleń faktycznych w istotnym zakresie; – naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie organ I instancji nie dokonał niezbędnych ustaleń faktycznych, przez co brak jest przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja o umieszczeniu jej w Domu Pomocy Społecznej w [...] jest przedwczesna, wydana bez podstawy w postaci prawomocnego postanowienia sądu, bez poczynienia przez organ administracji własnych ustaleń faktycznych oraz niezasadnie zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Zdaniem skarżącej organy obu instancji błędnie przyjęły, że do wydania decyzji na podstawie art. 54 § 1 u.p.s. wystarczające jest postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2021 r. sygn. akt [...] wydane w trybie zabezpieczenia, uznając, że w niniejszej sprawie nie jest konieczne prawomocne rozstrzygnięcie sprawy sądowej i dokonywanie własnych ustaleń fatycznych, gdyż postanowienie wydane w trybie zabezpieczenia jest dla nich wiążące. Organ I instancji powinien poczynić własne ustalenia faktyczne w sprawie i ewentualnie na tej postawie wydać decyzję lub wstrzymać się z jej wydaniem do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego przed sądem powszechnym. Skarżąca wyjaśniła, że umieszczenie jej wbrew jej woli w Domu Pomocy Społecznej w [...] będzie dla niej traumatycznym przeżyciem, straci poczucie kontroli nad swoim życiem i bezpieczeństwem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] marca 2022r. pełnomocnik Skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz przedstawił: postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2022r. sygn. [...] zmieniające postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2021r. w ten sposób, że uchylono zarządzenie przyjęcia uczestniczki K. H. do domu społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2022r. nr [...], uchylającą w całości decyzję z dnia [...] lipca 2021r. nr [...], dotyczącą skierowania Skarżącej do DPS w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej "P.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga podlega uwzględnieniu z uwagi na wystąpienie podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Organy I oraz II instancji decyzję o skierowaniu Skarżącej do domu pomocy społecznej oparły na treści art. 54 ust. 1 i ust. 4 u.p.s. Zgodnie z art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby, niepełnosprawności, nie mogącej funkcjonować w codziennym życiu której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W takim przypadku organ kierujący we własnym zakresie ocenia przesłanki uzasadniające umieszczenie w DPS. W przypadku natomiast gdy osoba bezwzględnie wymagająca pomocy lub jej przedstawiciel ustawowy nie wyrażają zgody na umieszczenie w domu pomocy społecznej lub po umieszczeniu wycofają swoją zgodę, ośrodek pomocy społecznej, centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, lub dom pomocy społecznej są obowiązane do zawiadomienia o tym właściwego sądu, a jeżeli osoba taka nie ma przedstawiciela ustawowego lub opiekuna – prokuratora (art. 54 ust. 4 u.p.s.). Sytuacja opisana w ww. przepisie zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem wobec braku zgody Skarżącej na umieszczenie w domu pomocy społecznej, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] w piśmie z 18 lutego 2021r. zwrócił się do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o umieszczenie Skarżącej w DPS bez jej zgody z uwagi na okoliczności, dotyczące stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej, szczegółowo opisane w tym wniosku. W wyniku powyższego wniosku MOPS, Sąd Rejonowy w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2021r., sygn. [...] udzielił zabezpieczenia w ten sposób, że zarządził przyjęcie uczestniczki K. H. do domu pomocy społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania. Należy wyjaśnić, że umieszczenie w domu pomocy społecznej wymaga w pierwszej kolejności uzyskania zgody osoby mającej być w takim domu umieszczonej lub jej przedstawiciela ustawowego. Jeżeli jednak zgoda taka nie zostanie udzielona, to o skierowaniu danej osoby do domu pomocy społecznej orzeka sąd opiekuńczy, którego orzeczenie zastępuje brak zgody osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przy wydawaniu tego orzeczenia to na sądzie opiekuńczym spoczywa obowiązek wyjaśnienia i dokonania oceny, czy osoba mająca być umieszczoną w domu pomocy społecznej spełnia ustawowe kryteria do takiego umieszczenia nawet wbrew jej woli. To sąd opiekuńczy dokonuje zatem ustalenia, czy dana osoba wskutek choroby nie jest zdolna do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych i nie ma możliwości korzystania z opieki innych osób oraz potrzebuje stałej opieki i pielęgnacji, a brak opieki zagraża życiu tej osoby (tak wyrok WSA w Krakowie z 5.09.2017 r., III SA/Kr 720/17, LEX nr 2353214). Orzeczenie sądu rodzinnego ma charakter prejudycjalny (warunkujący) dla postępowania administracyjnego w zakresie wystąpienia przesłanek do umieszczenia w placówce, zaś organ administracyjny ma obowiązek je wykonać poprzez wydanie decyzji o skierowaniu osoby do właściwego domu pomocy społecznej. Orzeczenie sądu zastępuje bowiem zgodę zainteresowanej osoby na pobyt w domu pomocy społecznej (wyrok WSA w Rzeszowie z 28 czerwca 2017 r., II SA/Rz 481/17, LEX nr 2333576). Zatem pomiędzy orzeczeniem sądu opiekuńczego a decyzją organu o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej zachodzi związek przyczynowy. Orzeczenie sądu opiekuńczego stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Wykonanie przez organy administracji publicznej postanowienia sądu następuje w dwóch odrębnych postępowaniach administracyjnych. Pierwsze prowadzone jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej. Drugie toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce. Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w przedmiocie skierowania Skarżącej do domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. Podstawę wydania kontrolowanych rozstrzygnięć stanowiło – wskazane powyżej postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lipca 2021r. wydane w trybie zabezpieczającym. Jednakże postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022r. sygn. [...] Sąd Rejonowy w [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2021r. w ten sposób, że uchylił zarządzenie przyjęcia uczestniczki K. H. do domu społecznej bez jej zgody do czasu prawomocnego zakończenia postępowania Postanowienie to zostało wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie doszło zatem do zmiany orzeczenia sądu opiekuńczego, które było podstawą wydania zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji w sprawie skierowania Skarżącej do DPS. Zdaniem Sądu opisana wyżej sytuacja świadczy o wystąpieniu podstawy wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Niewątpliwie zmiana (postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r.) orzeczenia sądu opiekuńczego z dnia [...] lipca 2021 r., które stanowiło podstawę wydania zaskarżonej decyzji podważa jej byt prawny, co ma również swoje konsekwencje dla niniejszego postępowania sądowego. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie uchylając tę decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Co prawda w sprawie niniejszej w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej nie funkcjonowało jeszcze w obrocie prawnym postanowienie sądu powszechnego zmieniające jego wcześniejsze postanowienie o umieszczeniu skarżącej w DPS, jednakże nie stanowi to przeszkody do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej (tak wyrok WSA w Białymstoku z 11 maja 2017 r., II SA/Bk 658/16, LEX nr 2290627). Jak wskazuje się w literaturze oraz orzecznictwie, przesłankę "naruszenia prawa dającą podstawę do wznowienia postępowania", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. należy rozumieć jako obiektywną niezgodność z prawem, zaś przepis ten należy interpretować z ukierunkowaniem na ochronę obiektywnego porządku prawnego (vide np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006 r., II OSK 1321/05, CBOSA). Jak wyjaśniono, pojęciu "naruszenia prawa" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. można przypisać znacznie bardziej zobiektywizowane znaczenie, nawiązujące do szerokiego pojmowania wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków w decyzji administracyjnej, które to wady mogą być następstwem okoliczności także niezależnych od organu orzekającego, a nawet zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego np. wadliwego prejudykatu (vide T. Woś (red.), H. Knysiak - Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016 r., teza 16 do art. 145 p.p.s.a., tak również J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (współred.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 594). Jak wynika z decyzji przedstawionej przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie, Burmistrz Miasta [...] decyzją z [...] marca 2022r. nr [...], na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. i art. 163 k.p.a. uchylił w całości decyzję z dnia [...] lipca 2021r. nr [...], dotyczącą skierowania Skarżącej do DPS w [...]. Z tego powodu Sąd uchylił jedynie zaskarżoną decyzję organu II instancji. Dalsze prowadzenie postępowania w przedmiocie skierowania Skarżącej do domu pomocy społecznej będzie uzależnione od wydania przez sąd opiekuńczy prawomocnego postanowienia o przyjęciu Skarżącej do domu pomocy społecznej bez jej zgody. Jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2022r., ww. sprawa nie została jeszcze prawomocnie zakończona. Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd zasądził na rzecz Skarżącej kwotę w wysokości 497 tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.