II SA/Łd 221/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. B.C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych niewymagających decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. a.tp. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K.B.-C. "od decyzji Starosty Powiatu [...] znak: [...]" dotyczących zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 65/15 obręb [...], miasto S., na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 roku, poz. 256 ze zm. dalej Kpa) stwierdził niedopuszczalność "odwołania". Z ustalonego dla potrzeb sprawy stanu faktycznego wynika, iż przy piśmie z dnia 11 grudnia 2020 roku, znak [...], które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 31 grudnia 2020 roku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał "odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] znak: [...] " złożone przez K. B.-C., w którym wniosła ona o uchylenie decyzji dot. pozwolenia na budowę w sprawie [...] (i dwóch innych sprawach) oraz o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie warunków i pozwolenia na budowę na działkach 65/10 i 65/15 obr. [...] w S. Ponieważ odwołanie wpłynęło bezpośrednio do Wojewody [...], bez zachowania trybu określonego w art. 129 § 1 Kpa, organ wojewódzki przekazał je Staroście Powiatu [...], przy piśmie z dnia 4 stycznia 2021 roku, celem zapewnienia możliwości zbadania możliwości skorzystania, przez ten organ, z dyspozycji zawartej w art. 132 bądź 133 Kpa. Organ powiatowy w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 roku, które wpłynęło do Wojewody [...] w dniu 18 stycznia 2021 roku, wyjaśnił, iż sprawa o wskazanym numerze dotyczyła zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 65/15 obręb [...], miasto S. i że w sprawie tej nie wydano żadnej decyzji. Po przekazaniu przez Starostę Powiatu [...] przedmiotowego pisma, do organu wojewódzkiego wpłynęło pismo strony skarżącej zatytułowane jako odwołanie od pisma Starosty [...] nr [...]. Jako autora pisma wskazano K. B.-C., jednakże nie zawierało ono własnoręcznego podpisu tej osoby. Analiza treści pisma dowiodła, iż nie jest ono uzupełnieniem złożonego wcześniej "odwołania". Dlatego też organ wojewódzki nie skierował wezwania do uzupełnienia własnoręcznego podpisu. Pismo uznano jako wynik reakcji strony skarżącej na treść pisma przekazującego odwołanie do organu właściwego. Rozpatrując odwołanie K. B.-C., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność "odwołania" złożonego przez K. B.-C. "od decyzji Starosty Powiatu [...] znak: [...] dotyczących zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 65/15 obręb [...], miasto S. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprawa oznaczona numerem [...] dotyczy zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 65/15 obręb [...], miasto S. Procedura zgłoszenia została uregulowana w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - w wersji obowiązującej w ówczesnym czasie (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409) - przepis wówczas stanowił, iż zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynikało iż, z uwagi na upływ czasu, dokumentacja sprawy (zgodnie z kategorią archiwalną B-5) została zniszczona. W niniejszej sprawie ustalono również, iż w związku z niewniesieniem sprzeciwu przez Starostę - w sprawie nie została wydana decyzja. Organ wyjaśnił, że stosownie do treści przepisu art. 127 § 1 Kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, tak więc aby można było mówić o instytucji odwołania w sprawie musi zostać wydana decyzja, (akt administracyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), od której to odwołanie można by było złożyć. Zdaniem organu, wobec niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie, prawo do złożenia odwołania nie przysługiwało a zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. brak przedmiotu zaskarżenia, dlatego organ wojewódzki stwierdził niedopuszczalność odwołania. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K.B.-C., zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie organu, wskazując na naruszenie przepisów "art 59.1, art 61.1, 61.7 pkt 1-5, 73.&1 ustawy z 27 marca 2003 oraz art 28, art 6, 7, 8, 10.1 Kpa i art 63.1, art 36, 37 and art 63.1 ustawy z 27 marca 2003". W uzasadnieniu wskazała, że: zaskarżone postanowienie nr [...] jest sprzeczne z ustawą z 14 czerwca 1960 oraz ustawą z dnia 27 marca 2003; postanowienie błędnie stwierdza, że odwołanie od pisma Starosty w sprawie decyzji [...] jest czynnością materialno-techniczną, od której KPA nie przewiduje zaskarżenia; środek odwoławczy dot. wykluczenia stron postępowania administracyjnego w przedmiocie wskazywanej inwestycji dotyczy ich interesów prawnych. Zdaniem skarżącej strony mają prawo wnieść o uchylenie decyzji i wszczęcia nowego postępowania w przypadkach wykluczenia stron z tego postępowania, włącznie z prawem do odszkodowania. Postanowienie nr [...] nie podaje daty zgłoszenia robót budowlanych [...], ich rozpoczęcia ani daty likwidacji, ani zasięgu tych robót stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącej, pomijając analizę prawną ustawy z 27 marca 2003 oraz KPA 1960r., jednocześnie ukrywając powyższe dane jak i zasięg tych inwestycji. W ocenie skarżącej, takie działanie wskazuje na konspirację Wojewody [...] ze Starostwem [...] w naruszaniu KPA oraz ustawy 27 marca 2003 ze stratą dla interesów stron. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Następnie stwierdzić trzeba, że sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz procesowymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest też związany granicami skargi. Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] r. stwierdza, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do jego usunięcia z obrotu prawnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z treści przepisu art. 144 k.p.a. wynika, że w kwestiach nieuregulowanych w dziale dotyczącym zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ, do którego wpływa zażalenia, jest zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać jego dopuszczalność oraz stwierdzić, czy nie nastąpiło uchybienie terminu do złożenia środka zaskarżenia. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem organu odwoławczego, jeszcze przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania, jest przeprowadzenie postępowania wstępnego zmierzającego do weryfikacji istnienia podstaw do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Organ II instancji powinien zatem zbadać dopuszczalność odwołania w ujęciu przedmiotowym i podmiotowym oraz czy wniesienie odwołania nastąpiło z zachowaniem terminu. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., albo w przypadku milczącego załatwienie sprawy i skarżenia w istocie skutku, który nastąpił o czym zainteresowana dowiedziała się z pisma informującego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że ustalenie przez organ, że wniesiono odwołanie od pisma o charakterze jedynie informacyjnym, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny sprawy. Rozpatrzenie odwołania pomimo jego niedopuszczalności, stanowi bowiem rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 852/17 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 704/08 (dostępnego jw.) stwierdzono m.in., że: "Organ odwoławczy, który otrzyma pismo nazwane "odwołanie" winien przeprowadzić postępowanie wstępne w celu ustalenia czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Nie w każdym bowiem przypadku odwołanie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym lub podmiotowym. Jeden z przypadków niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych zachodzi wówczas, gdy strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej przez organ pierwszej instancji. Zatem organ odwoławczy winien ocenić czy wyrażone w tej informacji stanowisko organu pierwszej instancji ma cechy decyzji administracyjnej.". W tym miejscu wskazać należy, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 1 i § 2 k.p.a.). Ponadto decyzja administracyjna musi spełniać pewne wymogi formalne, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Sprawa administracyjna może być również załatwiona w sposób milczący jeżeli przepis szczególny tak stanowi o czym aktualnie traktuje Rozdział 8a K.p.a. Milczące załatwienie sprawy. Milczące załatwienie spray przewidywały w tej sprawie również przepisy ustawy prawo budowlane. Przedmiotem rozpoznania była sprawa oznaczona numerem [...] dotycząca zgłoszenia robót budowlanych nie wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie budynku gospodarczego na działce nr ewid. 65/15 obręb [...], miasto S.. Procedura zgłoszenia została uregulowana w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - w wersji obowiązującej w ówczesnym czasie (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409). Przepis wówczas stanowił, iż zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z przeprowadzonego, niewadliwie przez organ postępowania wyjaśniającego wynikało iż, z uwagi na upływ czasu, dokumentacja sprawy (zgodnie z kategorią archiwalną B-5) została zniszczona. W sprawie ustalono również, iż w związku z niewniesieniem sprzeciwu przez Starostę - w sprawie nie została wydana decyzja. Stosownie do treści przepisu art. 127 § 1 Kpa, odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, tak więc aby można było mówić o instytucji odwołania w sprawie musi zostać wydana decyzja, (akt administracyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego), od której to odwołanie można by było złożyć. Wobec niewydania decyzji w rozpatrywanej sprawie, prawo do złożenia odwołania nie przysługiwało a zatem w niniejszej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością odwołania z przyczyn przedmiotowych, tj. brak przedmiotu zaskarżenia. Na skutek powyższych ustaleń organ II instancji obowiązany był, w świetle art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania skarżącej. Natomiast skoro odwołanie było niedopuszczalne z uwagi na przesłankę przedmiotową – brak aktu administracyjnego, podlegającego zaskarżeniu – to bez znaczenia pozostają rozważania na temat przymiotu strony w postępowaniu oraz kwestie zachowania terminu do wniesienia odwołania. Niezależnie od powyższego Sąd, do czego jest zobowiązany z urzędu na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę, nie znalazł również żadnych naruszeń prawa w procesie procedowania, które doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. dc