III OSK 1670/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Konina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1607/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na uchwałę Nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na rzecz Rady Miasta Konina kwotę 647 (sześćset czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1607/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] (dalej "skarżąca, "Spółdzielnia) na uchwałę nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził od Miasta Konina na rzecz skarżącej kwotę 827 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 19 marca 2021 r. Spółdzielnia zaskarżyła w całości uchwałę nr 442 Rady Miasta Konina z dnia 25 listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 84 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez nieprecyzyjne zdefiniowanie "odbiorcy usług" w § 2 pkt 2 uchwały w zw. z § 7 ust. 2 i 3 uchwały, w szczególności brak wyjaśnienia znaczenia zwrotu "spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości". Spółdzielnia zauważyła również fakt stworzenia w § 11 ust. 2 uchwały własnego pojęcia, to jest "certyfikowanego urządzenia pomiarowego" mimo braku stosownego upoważnienia ustawowego, co w ocenie skarżącej stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Dalej podniosła zarzut nieuprawnionego, nieprecyzyjnego i bardzo ogólnego przyjęcia w § 11 ust. 3 uchwały metodologii określania ilości średniej sumy rocznych opadów. Wskazała na zamieszczenie w § 4 ust. 6 uchwały postanowień upoważniających dostawcę do jednostronnego zaprzestania świadczenia usług i zamknięcia przyłącza deszczowego mimo braku stosownego upoważnienia, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zarzuciła także zastosowanie niedopuszczalnego uproszczenia w § 11 ust. 3 uchwały poprzez brak uwzględnienia realiów związanych z opadem efektywnie spływającym do kanalizacji. W odpowiedzi na skargę Miasto Konin wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. WSA w Poznaniu odrzucił skargę postanowieniem z dnia 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 687/21. Następnie postanowienie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 6 października 2021 r., sygn. III OSK 5913/21, a sprawa została przekazana Sądowi I instancji do rozpoznania. W dniu 24 marca 2022 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie koncentruje się głównie na istnieniu podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, tj. Radzie Miejskiej w Koninie, na ustanowienie regulacji prawnej dotyczącej ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej. Merytoryczna oceny zasadności skargi została dokonana dwuetapowo. W pierwszej kolejności, zważywszy na zarzuty skargi, Sąd I instancji zbadał legalność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, a w następnej kolejności – legalność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zasad i trybu korzystania z systemu kanalizacyjnego na terenie Miasta Konina. W kwestii ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych WSA w Poznaniu wskazał, że powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 u.s.g. nie stanowią podstawy prawnej legitymującej radę gminy do wprowadzenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Art. 18 ust. 1 u.s.g. zawiera generalną klauzulę, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i w sferę osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego aktu prawnego indywidualnego. Z kolei użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. Jednocześnie żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. W zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich. Art. 41 ust. 1 u.s.g. też nie stanowi normy delegacyjnej dla rady gminy do podejmowania aktów prawa miejscowego w rozważanym zakresie, tj. ustalenia odpłatności za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W tym kontekście – mając na uwadze argumentację organu – Sąd I instancji dodał, iż przepisy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021, poz. 679, dalej "u.g.k.") także nie mogą stanowić podstawy do wyprowadzania z nich kompetencji do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji. Normy zadaniowe skierowane są bowiem do organów administracji publicznej, a nie do adresatów ich działań. Nieuprawnione jest również stanowisko organu, który podstawy prawnej do podjęcia uchwały upatruje także w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten nie stanowi upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Przy czym, nawet jednak przyjmując, iż przepis ten tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego – nie sposób nie dostrzec, że podstawa ta dotyczy ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podjęcie na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwały, która nie ustala wysokości cen i opłat, ale ustanawia nieznajdujący oparcia w innych przepisach prawa obowiązek ponoszenia opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń jest działaniem skutkującym kwalifikowaną wadliwością takiego aktu. Przyjmując zatem nawet argumentację, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowił podstawę dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, to akt wydany na podstawie tego przepisu ma określać wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego – przepis ten nie daje organom samorządu terytorialnego prawa do kreowania obowiązku ponoszenia opłat nieznajdujących oparcia w innych przepisach prawa. Zaskarżona uchwała ustanawia obowiązek ponoszenia nieprzewidzianej żadnymi, obowiązującymi aktualnie, przepisami opłaty za odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne. W kontekście zastosowana art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jako podstawy dla "określania wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego" – Sąd I instancji zwrócił z kolei uwagę to, że na podstawie art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jak wskazuje się, w doktrynie usługi te w omawianym tutaj kontekście polegają na udostępnianiu osobom zainteresowanym. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1, ani pkt 2 u.g.k. nie upoważnia organu jednostki samorządu terytorialnego do jednostronnego określenia zasad i warunków świadczenia usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Usługa nie może być utożsamiana z przymusem. W okolicznościach badanej sprawy kwestią prawomocnie przesądzoną pozostaje, że w oparciu o przyjęte uchwałą rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty. Tak sytuację prawną skarżącej ocenił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc tą drogą jej legitymację skargową w niniejszej sprawie (postanowienie NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5913/21). Art. 4 ust 1 pkt 2 u.s.g. nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym. Mimo że mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. W konsekwencji przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym przypadku uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Na podstawie § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, dalej "r.w.t.") działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Wyjątek od tej zasady dotyczy budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (§ 28 ust. 2 r.w.t.). Wówczas dopuszcza się odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych. Przepisy nie przewidują możliwości wyboru w kwestii wyposażenia działki budowlanej w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, np. ze względów finansowych. Argumentacja organu, jakoby istniał rzeczywisty wybór kwestii korzystania z kanalizacji deszczowej, nie znajduje oparcia w faktach. Sąd I instancji przytoczył tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2021 r., I GSK 639/21, i wskazał, że prawodawca lokalny został upoważniony do postanowienia o wysokości opłat, które nie stanowią daniny publicznej, ale są formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Pod nazwą "opłaty" mogą występować świadczenia, które mają cechy podatków. Za pomocą opłat publicznych gminy częściowo zwracają sobie nakłady związane z finansowaniem zakładów użyteczności publicznej. Taka sytuacja niespornie ma miejsce w badanej sprawie WSA w Poznaniu dodał, że w rozumieniu ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. 2019 r., poz. 178) usługą jest czynność świadczona odpłatnie, wymienioną w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Natomiast wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 ze zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) – Dz.U. z 2015 r., poz. 1676) nie przewiduje usługi polegającej na "odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych". Art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1672), stanowi zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że podstawą spornego w niniejszej sprawie świadczenia jest stosunek cywilnoprawny (umowa o świadczenie usług), bowiem prawomocnie przesądzone jest, że w oparciu o przyjęte uchwałą rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty. Poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały dowodzą dobitnie podporządkowania odbiorców woli dostawcy. Sąd I instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały wziął pod uwagę cel, którego realizacji – zgodnie z argumentacją organu – miała ona służyć. Sad I instancji w tym kontekście zaznaczył, że obecnie p.w. w sposób kompleksowy reguluje kwestie wód. Wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli "zatrzymanie" wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty. W przepisie art. 267 p.w. wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne, gdzie w istocie chodzi o opłaty o charakterze publicznoprawnym. Jednocześnie WSA w Poznaniu podał treść art. 35 ust. 1 p.w. dotyczącego definicji usług wodnych treść art. 35 ust. 3 p.w. zawierającego katalog "usług wodnych" – podkreślił, że do tak przedstawiającego się katalogu usług wodnych odniesiono nowe regulacje dotyczące opłat, które zastąpiły dotychczasowe uregulowania obowiązujące na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Opłaty za usługi wodne są uiszczane za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. W katalogu usług wodnych nie ma usługi polegającej na zmniejszeniu retencji. Zmniejszenie retencji opisane jest natomiast w art. 34 pkt 4 p.w. jako jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód. Taka regulacja oznacza, że zmniejszenie retencji nie jest de facto usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód. Opłatę za usługi wodne ponosi się także za będące szczególnym korzystaniem z wód zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Na podstawie art. 298 p.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (pkt 1) oraz wskazane w art. 298 pkt 2 p.w. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej – które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji. Intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako brak ujęcia danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w.). Opłaty za odprowadzanie do wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie (art. 299 ust. 1 p.w.), a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego (art. 272 ust. 22 p.w.). Za niedopuszczalne WSA w Poznaniu uznał pobieranie przez Miasto Konin opłat za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach prawa zmuszenie właścicieli nieruchomości przyłączonych do sieci do zawarcia umowy (§ 7 zaskarżonej uchwały). Przechodząc do drugiego etapu kontroli legalności zaskarżonej uchwały, tj. w zakresie dotyczącym zasad i trybu korzystania z systemu kanalizacyjnego na terenie Miasta Konina – Sąd I instancji zaakcentował, że uchwała została zaskarżona w całości. Zaskarżona została podjęta w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina. Jak wskazano w § 1 uchwały, regulamin określa zasady i warunki odprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz prawa i obowiązki Dostawcy i Odbiorców. Dalej w § 2 uchwały zdefiniowano pojęcie "Odbiorcy usług" wskazując, że jest to "podmiot korzystający z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych" ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina odprowadzający wody opadowe i roztopowe do sieci zarówno za pośrednictwem przyłącza do kanalizacji deszczowej, jak i w wyniku spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości. Rozdział 2 uchwały reguluje minimalne standardy usług świadczonych przez Dostawcę, Rozdział 3 ustala warunki i tryb zawierania umów z Odbiorcami usług, zaś Rozdział 4 określa sposób rozliczeń pomiędzy Dostawcą a odbiorcą usług. Z kolei Rozdział 5 ustala warunki przyłączania do sieci, natomiast w rozdziale 6 określono warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług, Rozdział 7 reguluje sposób dokonywania przez Dostawcę odbioru wykonanego przyłącza kanalizacji deszczowej, w Rozdziale 8 uregulowano sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług, a w Rozdziale 9 określono standardy obsługi odbiorców usług przez dostawcę. Zdaniem Sądu I instancji szczególnego znaczenia nabiera fakt, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ani pkt 2 u.g.k. nie upoważnia organu jednostki samorządu terytorialnego do jednostronnego określenia zasad i warunków świadczenia usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Analiza przepisów zaskarżonej uchwały wskazuje, iż w istocie podjęto próbę wprowadzenia uregulowań wzorowanych na rozwiązaniach zasadniczo prawu znanych, tj. choćby ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020, poz. 2028, dalej "u.z.z.w.") oraz ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r., poz. 888, dalej "u.c.p.g."). Jednak to, co w sposób uderzający odróżnia uregulowania przyjęte zaskarżoną uchwałą, to jednostronne określenie zasad i warunków świadczenia usług przez Dostawcę oraz brak jakichkolwiek mechanizmów służących ochronie praw Odbiorców. Dla przykładu: na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w.: "Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy". Tymczasem, na podstawie § 7 ust. 2 i 3 zaskarżonej uchwały zawarcie umowy następuje na pisemny wniosek osoby, której nieruchomość została przyłączona do sieci (...), a w przypadku niezłożenia wniosku o zawarcie umowy przez Odbiorcę usług, zawarcie umowy następuje na pisemne wezwanie Odbiorcy usług przez dostawcę do zawarcia takiej umowy (...). Tymczasem kwestia ta pozostaje w niniejszej sprawie przesądzona – w oparciu o przyjęte uchwałą rozwiązania prawne skarżąca jest zobowiązana zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty. Tak bowiem sytuację prawną skarżącej ocenił Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc tą drogą legitymację skargową w niniejszej sprawie (postanowienie NSA z dnia 6 października 2021 r., sygn. akt III OSK 5913/21). Jednocześnie zawarcie umowy, jak wynika z § 7 ust. 3 uchwały, następuje niezależnie od woli Odbiorcy, bowiem w przypadku, gdy on nie wystąpi z wnioskiem o zawarcie umowy, umowa i tak zostanie zawarta na pisemne wezwanie Odbiorcy usług przez Dostawcę. Przy czym na dzień orzekania przez NSA przepis § 10 zaskarżonej Uchwały stanowił, że: "1. Rozliczenia pomiędzy Dostawcą a Odbiorcami usług są prowadzone na podstawie zasad ustalonych w niniejszym rozdziale Regulaminu, a także wynikających z Umowy. 2. Rozliczenia za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych prowadzone są przez Dostawcę z Odbiorcami usług w oparciu o stawki opłaty określone w odpowiednich aktach prawnych przyjętych przez Radę Miasta Konina oraz Prezydenta Miasta Konina, a także ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do sieci kanalizacji deszczowej będącej w posiadaniu Dostawcy. 3. Akty prawne określające wysokości stawek opłaty, o których mowa w ust. 2 publikowane są na stronie internetowej Dostawcy. 4. Zmiana wysokości stawek opłaty, o których mowa w ust. 2 nie wymaga zmiany Umowy". Przepis ten został zmieniony z dniem 1 lutego 2022 r., bowiem przed tą datą § 10 ust. 3 uchwały stanowił, że "O zmianie wysokości stawek opłaty, o których mowa w ust. 2 Dostawca informuje Odbiorców usług za pośrednictwem elektronicznych środków przekazu w terminie co najmniej 14 dni, przed planowaną zmianą wysokości opłaty". Nie sposób nie dostrzec, iż skarżąca, która – jak przesądził NSA – zobowiązana jest zawrzeć stosowną umowę na odbiór wód opadowych i roztopowych i ponosić stosowane opłaty na podstawie § 10 uchwały nie tylko jest pozbawiona możliwości odmowy skorzystania z "usług", ale nie ma również żadnych gwarancji w zakresie stabilności nakładanych na nią opłat, bowiem ich zmiana nie wymaga zgody odbiorcy (§ 10 ust. 4), który pozbawiony jest również jakiegokolwiek instrumentu kontroli wzrostu tych opłat. Dostawca samodzielnie i w oderwaniu od jakichkolwiek obiektywnych kryteriów przyznaje sobie prawo do zmiany wysokości opłaty, której stawki mają być określane w bliżej niezdefiniowanych "odpowiednich aktach prawnych przyjętych przez Radę Miasta Konina oraz Prezydenta Miasta Konina" (§ 10 ust. 2), które mają być publikowane na bliżej nieokreślonej "stronie internetowej Dostawcy" (§ 10 ust. 3). Z przepisów zaskarżonej uchwały, w brzmieniu obowiązującym od 1 lutego 2022 r., nie sposób również wywieść obowiązku informowania odbiorców o fakcie podjęcia aktu w przedmiocie zmiany stawek opłat. W przepisie § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały wskazano bowiem, że ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych ustala się na podstawie "odczytów certyfikowanego urządzenia pomiarowego dokonanych przez upoważnionego przedstawiciela Dostawcy". Dla porównania: normy zużycia wody i odprowadzania ścieków w u.z.z.w. regulują przepisy rangi ustawowej. Na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku – w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. To Minister właściwy do spraw gospodarki wodnej – na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie – określa w drodze rozporządzenia, warunki prowadzenia rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, biorąc pod uwagę wyposażenie nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Standardom tym nie odpowiada zaskarżona uchwała. Przy czym w ogóle nie rozważono kwestii postępowania w razie stwierdzenia nieprawidłowego działania "certyfikowanego urządzenia pomiarowego". Dalej WSA w Poznaniu podniósł, że w przepisie § 11 ust. 3 uchwały brak jakiegokolwiek związku pomiędzy rzeczywistą ilością wody a "usługą" mającą polegać na jej odprowadzaniu. W tym zakresie sam fakt "świadczenia" usług jest co najmniej dyskusyjny. Jakkolwiek bowiem "usługa" objęta zaskarżoną uchwałą dotyczy "odprowadzania wód opadowych", to na podstawie przepisu § 11 ust. 3 uchwały w istocie rzeczy podstawę rozliczeń pomiędzy dostawcą a odbiorcami tak nazwanych usług, stanowi iloczyn: wielkości powierzchni, z której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe w m² (Pow.), wielkość opadów atmosferycznych za okres rozliczeniowy wyrażona w m³ na m² powierzchni (wg średniej sumy rocznych opadów z lat 2010-2019 zgodnie z danymi Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej – Państwowego Instytutu badawczego) – (Opad) oraz współczynnika spływu, charakterystycznego dla danej powierzchni, określonego zgodnie z załącznikiem do Regulaminu (Współ. spływu). Wartości współczynnika spływu dla poszczególnych rodzajów powierzchni (wymienionych pod poz. 1-7) określone zostały w Załączniku do Uchwały nr 442 Rady Miasta Konina. Kolejno wskazano: "Dachy" oraz "Nawierzchnie asfaltowe" przypisując im 0,90 "wartości współczynnika spływu"; "Nawierzchnie betonowe" – 0,85 "wartości współczynnika spływu"; "Kostkę betonową lub granitową" – 0,70 "wartości współczynnika spływu"; "Płyty chodnikowe" – 0,60 "wartości współczynnika spływu"; "Nawierzchnie utwardzone – ażurowe" – 0,50 wartości współczynnika spływu"; oraz "Nawierzchnie żwirowe" – 0,20 "wartości współczynnika spływu". Opłata za "usługę" – przewidziana uchwałą – jest zatem stała i całkowicie niezależna od zakresu korzystania z niej. W ocenie WSA w Poznaniu – niezależnie od braku podstaw do pobierania przez gminy opłat za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych – sam sposób ustalania wysokości opłat również musi odpowiadać konstytucyjnym standardom, które w szeroki sposób zostały omówione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. K 17/12. W badanej sprawie konsekwencję braku upoważnienia ustawowego dla wprowadzenia samej opłaty stanowi brak ustawowego (lub wprowadzonego w drodze rozporządzenia) algorytmu, który pozwalałaby na ustalenie wysokości tej opłaty. Wprowadzone przepisy zaskarżonej uchwały nie przewidują również maksymalnej wysokości "opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych", co dowodzi dalszych wad tego aktu, które w analogicznej sytuacji przesądziły o orzeczeniu przez TK niezgodności z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd I instancji uznał za niedopuszczalne postanowienia zawarte w § 11 ust. 1 i ust. 4 zaskarżonej uchwały, ponieważ akt prawa miejscowego winien być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, uniemożliwiający stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. W ocenie WSA w Poznaniu uwagę zwraca również przyjęta procedura reklamacyjna, uregulowana w § 26 zaskarżonej uchwały, w której podmiotem rozpatrującym reklamacje dotyczące sposobu wykonywania umowy przez Dostawcę i jakości świadczonych przez niego usług (na podstawie przymusowo zawartej umowy) jest ten sam Dostawca. Obowiązkiem Dostawcy w reakcji na złożoną reklamację jest udzielenie odpowiedzi w terminie 30 albo 60 dni. Nie przewiduje się żadnych instrumentów odwoławczych od odpowiedzi Dostawcy na złożoną na jego działania reklamację. Dla porównania, na podstawie art. 27a ust. 3 u.z.z.w. rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami wodociągowo-kanalizacyjnymi a odbiorcami usług – zostało ustawowo zastrzeżone do zadań organu regulacyjnego, jakim jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Do zadań organu regulacyjnego należy ponadto opiniowanie projektu regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 27a ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). W ocenie WSA w Poznaniu zaskarżoną uchwałą regulamin został uchwalony w całkowitym oderwaniu nie tylko od standardów prawnych, ale od opinii, czy stanowisk, jakichkolwiek innych organów. Bez podstawy prawnej Miasto Konin przyznało sobie prawo do zaprzestania świadczenia usług (§ 4 ust. 6 uchwały). Uchwała nie przewiduje również jakiejkolwiek odpowiedzialności dostawcy za niedotrzymanie ciągłości usług. Sąd I instancji ponownie podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. rada gminy określa jedynie zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, a użyte w tym przepisie pojęcie "zasady i tryb korzystania" przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z nich. W pojęciu "korzystania z urządzeń" nie zawiera się więc regulacja zawarta w Rozdziale 5 zaskarżonej Uchwały regulująca "Warunki przyłączenia do sieci", ani zasadnicza część przepisów Rozdziału 6. Przepis § 17 Rozdziału 6 zaskarżonej uchwały określa bowiem przesłanki odmowy przyłączenia nowego Odbiorcy – z przyczyn leżących po stronie Dostawcy (pkt 1 i 2), a w § 18 uchwały uregulowano warunki budowy niezbędnych urządzeń kanalizacji deszczowej z własnych środków przez podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci oraz zasady przeniesienia własności tych wybudowanych urządzeń kanalizacji deszczowej na rzecz Dostawcy. Te uregulowania dodatkowo zmierzały do wykorzystania przymusowej sytuacji Odbiorcy, wynikającej z konieczności zawarcia przez niego umowy z Dostawcą. WSA w Poznaniu uznał, że z opisanych powyżej przyczyn w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu I instancji wyeliminowanie wyłącznie wadliwych, konkretnie omówionych w uzasadnieniu niniejszego wyroku przepisów tej uchwały, powodowałoby, że zaskarżona uchwała jako niekompletna nie mogłaby funkcjonować w obrocie prawnym. Pismem z dnia 27 maja 2022 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1607/21, wywiódł organ, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. i art. 1 ust. 1 u.g.k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami nie należy do zadań własnych gminy, wykonywanych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały, 2. naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. art. 6 ust. 1 u.s.g. i art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina nie stanowi usługi komunalnej, a opłata pobierana z tego tytułu nie jest wynagrodzeniem za świadczoną usługę komunalną, gdyż stanowi opłatę wymienioną w art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, której pobór wynika z przymusu opartego na władztwie daninowym, wynikającym z "przymusu życiowego", jakim jest konieczność odprowadzania wód opadowych do systemu kanalizacji deszczowej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały, 3. naruszenie art. 6 ust. 1 u.s.g., art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., art. 41 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią wystarczającej i zupełnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad świadczenia i określenia sposobu ustalenia wynagrodzenia za wykonywanie usługi komunalnej gminy, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały, 4. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych i art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zw. z art. 147 §1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuznaniu opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina za element dochodu uzyskiwanego przez gminną jednostkę budżetową, będący przychodem jednostki sektora finansów publicznych, pochodzący z prowadzonej przez nią działalności, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały, 5. naruszenie art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. w zw. z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w. oraz z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Zarząd Dróg Miejskich w Koninie odprowadzając wody opadowe i roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta Konina nie dostarcza odbiorcom świadczenia ekwiwalentnego do pobieranej opłaty, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego stwierdzenia nieważności uchwały, II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie nieważności uchwały, gdy w sprawie zaszły przesłanki do oddalenia skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 20 czerwca 2022 r. Spółdzielnia wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną zgodnie z powyższymi zasadami, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ma ona usprawiedliwione podstawy i tym samym zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostały wprawdzie rozbudowane i nawiązują do różnych aspektów argumentacji Sądu I instancji (kwestia uznania odprowadzania wód opadowych i roztopowych za usługę komunalną i za zadanie własne gminy wykonywane w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej; kwestia ekwiwalentności przedmiotowej opłaty i możliwości uznania jej za element dochodu uzyskiwanego przez gminną jednostkę budżetową) – ale mimo to podlegały łącznemu rozważeniu, ponieważ wszystkie tak naprawdę zmierzają do zakwestionowania konkluzji, która została sformułowana w zaskarżonym wyroku, a sprowadza się do twierdzenia, że art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (powołany jako podstawa prawna uchwały) ani art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (wskazywany dodatkowo przez organ w toku postępowania) nie stanowią "upoważnienia zawartego w ustawie" wystarczającego do ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Zagadnienie, którego dotyczy wspomniana konkluzja, było już przedmiotem wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie spraw o w dużej mierze analogicznych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych, w szczególności w wyrokach: z dnia 22 listopada 2022 r., III OSK 5837/21, z dnia 3 października 2024 r., III OSK 466/22; z dnia 27 listopada 2024 r., III OSK 4767/21. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela argumentację zaprezentowaną w tych wyrokach, toteż argumentacja przedstawiona dalej jest z nią zasadniczo zbieżna. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawiera on normy upoważniające organy stanowiące do regulowania odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Regulacja tej odpłatności wiąże się z postanowieniem o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za określone usługi. Choć kwestia ta budziła wątpliwości, uznać należy, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego. Mają one charakter normatywny, w związku z czym wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Przepis ten, stanowiący lex specialis wobec regulacji ustrojowych, tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 16 pkt 69 p.w., ilekroć w ustawie jest mowa o wodach opadowych lub roztopowych – rozumie się przez to wody będące skutkiem opadów atmosferycznych. Natomiast z postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wynika, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z tego ostatniego przepisu wynika zatem, że z tytułu świadczenia określonych usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej gminy mogą pobierać opłaty. W powołanym wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. stanowi, iż zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi zatem zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej, a więc usługi zaspokajającej potrzeby o charakterze zbiorowym, świadczonej w sposób oparty na majątku publicznym, w sposób ciągły i celem zaspokojenia potrzeb zbiorowości bez możliwości wyboru dostawcy tej usługi. Art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. upoważnia prawodawcę lokalnego do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podobną argumentację Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował w szczególności w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r., III OSK 253/22, również podkreślając, że uchwała podejmowana na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi akt prawa miejscowego i że na mocy tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego został upoważniony do wprowadzenia opłaty, która nie stanowi daniny publicznej, ale jest formą odpłatności za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W powołanych orzeczeniach podkreśla się też, że w tej sprawie nie może mieć zastosowania jakakolwiek kalkulacja poza aktem prawa miejscowego, czyli na etapie podpisywania umowy cywilnoprawnej. Zarówno opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) muszą być kompleksowo uregulowane w akcie prawa miejscowego. Dopiero na podstawie tak skonstruowanego aktu prawa miejscowego wyznaczającego cenę za usługę oraz sposób obliczenia opłaty, można rozważać podpisanie umowy cywilnoprawnej będącej podstawą prawną świadczenia usług komunalnych konkretnemu podmiotowi. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w powołanych wyrokach. W świetle tego stanowiska sformułowana w zaskarżonym wyroku konkluzja o braku normatywnej podstawy do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych – jawi się jako błędna. Tym samym za zasadne trzeba uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego – w zakresie, w jakim tę konkluzję kwestionują. W tym kontekście warto jednak zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wpisują się w odrębne normy kompetencyjne, które przewidują wydanie aktów prawa miejscowego o różnym zakresie przedmiotowym – odpowiednio – w zakresie "wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego" i w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". Nie można wprawdzie wykluczać uczynienia użytku z obu norm kompetencyjnych w jednej uchwale, ale – gdy idzie o niniejszą sprawę – z pewnością nie było to intencją prawodawcy lokalnego. Wszak w zaskarżonej uchwale w ramach podstawy prawnej powołano art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (nie powołano natomiast art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – ten przepis został powołany tylko w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały oraz w argumentacji organu w toku postępowania), a ponadto w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podjęta została inna uchwała (uchwała nr 476 z dnia 27 stycznia 2021 r.). Opłata (sposób jej ustalenia) oraz cena (sposób jej ustalenia) powinny być uregulowane – w sposób kompleksowy – w akcie prawa miejscowego podjętym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. W tej sytuacji rozważenia wymaga – przy uwzględnieniu założenia, że wprowadzenie i uregulowanie aktem prawa miejscowego opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych jest co do zasady dopuszczalne – również to, czy prawodawca lokalny powinien był regulować tę materię w zaskarżonej uchwale, podjętej – co wypada w tym miejscu jeszcze raz podkreślić – na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie to, że Sąd I instancji – jak podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – kontrolował zaskarżoną uchwałę dwuetapowo. "W pierwszej kolejności, zważywszy na zarzuty skargi, Sąd zbadał legalność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym ustalenia obowiązku ponoszenia opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. W następnej kolejności Sąd zbadał legalność zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym zasad i trybu korzystania z systemu kanalizacyjnego na terenie Miasta Konina". W ramach drugiego etapu kontroli zaskarżonej uchwały Sąd I instancji zakwestionował zgodność z prawem określonych jej postanowień. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów pozwalających weryfikować stanowisko Sądu I instancji co do naruszeń prawa zidentyfikowanych w ramach drugiego etapu kontroli zaskarżonej uchwały. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji nie zostało zatem skutecznie podważone. Z kolei ocena zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., będącego przepisem wynikowym, byłaby obecnie przedwczesna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając oceną prawną sformułowaną w niniejszym wyroku, obowiązany będzie dokonać ponownej kontroli zaskarżonej uchwały, a w szczególności rozważyć, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności w całości. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.