III SA/Gd 586/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Specjalista Beata Kaczmar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 maja 2018 r. nr [...] w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę [...] oddala skargę. Rada Gminy Kosakowo, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), art. 76 pkt 22 lit. d ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2203) oraz art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b w związku z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189 ze zm.), po zasięgnięciu opinii związków zawodowych, podjęła w dniu 24 maja 2018 r. uchwałę nr LVI/188/2018 w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kosakowo. W § 1 Uchwały zawarty został zapis dotyczący ustalenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kosakowo w wymiarze 20 godzin tygodniowo. Wykonanie uchwały, zgodnie z § 2 Uchwały, zostało powierzone Wójtowi Gminy [...]. Na podstawie § 3 uchwały utraciła moc uchwała Nr XXXVI/114/2012 z dnia 28 grudnia 2012 r. Rady Gminy Kosakowo zmieniona uchwałą Nr XI/50/2015 Rady Gminy Kosakowo z dnia 28 maja 2015 r. w sprawie tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć nauczycieli niewymienionych w art. 42 ust 3 Karty nauczyciela oraz wymiaru pensum w przypadku łączenia różnych wymiarów pensum. W § 4 uchwały wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r. Pismem z dnia 31 maja 2021 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kosakowo z dnia 24 maja 2018 r. nr LVI/188/2018, w której zaskarżył ten akt prawa miejscowego w części, tj. w zakresie § 4 i wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego przepisu w zakresie określenia: "z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r.". Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, zwanej dalej: "ustawą") oraz art. 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w treści przepisu, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r., co prowadzi do wewnętrznej sprzeczności i wątpliwości, co do rzeczywistej daty wejścia w życie uchwały. W ocenie strony skarżącej, przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Tym samym zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin jej wejścia w życie. Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała, w zakresie § 4, istotnie narusza prawo. Takie sformułowanie przepisu zważywszy na to, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa 26 czerwca 2018 r. oznacza, że można mieć uzasadnione wątpliwości co to tego, czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 10 lipca 2018 r., czy też z dniem 1 września 2018 r. Początek mocy obowiązującej uchwały oznacza jej wejście w życie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Prokurator wskazał, że data wejścia w życia aktu prawa miejscowego nie powinna budzić jakichkolwiek wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kosakowo wniosła o uwzględnienie, skargi zgadzając się z zarzutem skargi. Rada Gminy odmiennie jednak określiła zakres przepisu, który winien zostać wyeliminowany. Zdaniem organu, respektując wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa należało zapisać, że "Uchwała podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego i wchodzi w życie z dniem 1 września 2018 r.". Datę tę potwierdza art. 76 pkt 22 lit. d ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203), który wprowadził zmiany w art. 42 ust. 7 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r., poz.1189 ze zmianami) oraz określił termin obowiązywania nowych regulacji od dnia 1 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r. poz. 329) dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zarówno przepisy regulujące postępowanie przed sądami administracyjnymi, jak i przepisy samorządowych ustaw ustrojowych nie wprowadzają innych kryteriów kontroli aktów prawa miejscowego aniżeli zgodność z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zatem akty prawa miejscowego wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga w pierwszej kolejności oceny, czy zaskarżona przez Prokuratora uchwała jest aktem prawa miejscowego, a następnie ustalenia zakresu "granic danej sprawy". Odnosząc się do pojęcia "akty prawa miejscowego" wskazać należy, że pod pojęciem tym należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy jednostek samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Uchwała w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kosakowo ma charakter generalny i abstrakcyjny winna być kwalifikowana jako akt prawa miejscowego. Skoro tak nie ma przeszkód, aby w razie stwierdzenia naruszenia prawa - stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 559) dalej powoływanej w skrócie jako "u.s.g." - sąd administracyjny mógł stwierdzić nieważność uchwały, mimo że od daty podjęcia aktu upłynął ponad rok. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały w granicach sprawy. Z treści skargi wynika, że zaskarżeniem objęto § 4 uchwały, w zakresie określenia "z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r.". W § 4 uchwały Rada Gminy Kosakowo postanowiła, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego w dniu 26 czerwca 2018 r. pod pozycją 2539. Zdaniem Prokuratora sformułowanie zawarte w § 4 uchwały "z mocą obowiązującą od 1 września 2018 r.", w połączeniu z faktem, że przedmiotowa uchwała została opublikowana w dniu 26 czerwca 2018 r. oznacza, że można mieć wątpliwości co do tego czy uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia, czyli z dniem 10 lipca 2018 r., czy też z dniem 1 września 2018 r. Należy wskazać, że w myśl art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Z treści powołanego art. 88 ust. 1 Konstytucji wynika, że data ogłoszenia przepisu prawnego, w tym m.in. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, jest datą początkową, od której może on wejść w życie. Zgodnie z art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa wskazana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, a w szczególności treść art. 4 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że akty prawne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane są w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi jednocześnie ust. 2 tego przepisu, w uzasadnionych przypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes prawny państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym. Nadto art. 5 stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Przechodząc do przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały wskazać należy, że w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem, przy czym podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest istotność naruszenia prawa. W przypadku bowiem nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 cyt. ustawy). Przepis ten przewiduje zatem dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organ samorządowy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r.; sygn. akt III OSK 542/21). Jako istotne naruszenie prawa uchwałą organu samorządu terytorialnego traktowane jest naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, naruszenie podstawy prawnej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz procedury podjęcia uchwały, przy czym istotna sprzeczność z prawem to wada doniosła pod względem faktycznym i prawnym, wynikająca z oczywistych i jednoznacznych naruszeń przepisów prawa materialnego lub formalnego, niepozwalających na zaakceptowanie uchwały ze względu na sposób i tryb podjęcia lub skutki, jakie wywołuje (wyrok NSA z 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 124/17). Należy ponadto podkreślić, że art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych i znajduje on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd administracyjny stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji publicznej w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Zakres zastosowania tej regulacji uzależniony jest także od oceny jego skutków w sferze społecznej, a zwłaszcza w relacji pomiędzy adresatami tego aktu i właściwą jednostką samorządu terytorialnego (zob. w tej materii m.in.: wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r.; sygn. akt II GSK 637/15). Abstrakcyjne podejście do unormowania § 4 uchwały mogłoby uzasadniać stwierdzenie, że przepis ten narusza reguły poprawnej legislacji, wprowadzając unormowanie, które posiada dwie rozbieżne daty wejścia w życie uchwalonego aktu, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w tym zakresie. Ocena treści § 4 uchwały nie może być jednak dokonywana w sposób abstrakcyjny, oderwany od pozostałej jej przedmiotu i celu. Zaskarżona uchwała dotyczy tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach prowadzonych przez Gminę Kosakowo. W sytuacji gdy uchwała wprowadza regulację wymiaru godzin zajęć pedagogów, psychologów, logopedów, terapeutów pedagogicznych i doradców zawodowych zatrudnionych w szkołach i przedszkolach i wskazuje na obowiązywanie nowego wymiaru godzin począwszy od 1 września 2018 r., oczywistym jest, że intencją uchwałodawcy było by uchwała zaczęła wywoływać skutki prawne od tej daty, jako początku nowego roku szkolnego oraz pierwszego dnia obowiązywania nowej regulacji, którą stała się podstawą podjęcia uchwały. Sformułowanie to nie budzi zatem w istocie wątpliwości interpretacyjnych, co do daty od jakiej uchwała będzie wywoływać rzeczywiste skutki prawne – jako dnia 1 września 2018 r. Zdaniem Sądu, trudno przypuszczać, by powyższe sformułowanie mogło skutkować przyjęciem przez adresata uchwały, że skutki aktu mogłyby wystąpić przed tą datą. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Zastosowanie wykładni celowościowej umożliwia bowiem niebudzące wątpliwości i jednoznaczne określenie daty od jakiej uchwała będzie wywoływać skutki prawne. Skoro podnoszona w skardze wątpliwość może być usunięta w drodze wykładni norm prawnych uchwały, brak jest podstaw zarówno do stwierdzenia nieważności uchwały jaki stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.