VI SA/Wa 2563/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Asesor WSA Agnieszka Jendrzejewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wpisania terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza bezskuteczność poprzedzającej ją czynności Starosty M. z dnia [...] maja 2021 r. wpisania terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B w dokumencie prawa jazdy; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz M. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 11 września 2020 r. M. W. posiadający dotychczas uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B, o bezterminowej ważności, wystąpił do Starosty "(...)" o wydanie prawa jazdy kat. A. Do wniosku załączone zostało m.in. orzeczenie lekarskie z 20 sierpnia 2020 r. nr "(...)" o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kat. AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T. Jako termin następnego badania w orzeczeniu wskazano datę 20 sierpnia 2035 r. Decyzją z "(...)" maja 2021 r. przyznano M. W. uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A1, A2, A i wydano prawo jazdy nr "(...)". Jako daty uzyskania poszczególnych uprawnień wskazano: 19 stycznia 2013 dla kategorii AM; 5 maja 2021 r. dla kategorii A1, A2 i A oraz 28 grudnia 2009 r. dla kategorii B1 i B. W dokumencie prawa jazdy w miejscach daty ważności wpisano 20 sierpnia 2035 r. dla wszystkich uzyskanych kategorii uprawnień do kierowania pojazdami. Pismem z 20 czerwca 2021 r. M. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnym wpisaniu w kolumnie 11 dokumentu prawa jazdy wydanego 5 maja 2021 r. daty ważności uprawnień dla kategorii B. Decyzją z "(...)" sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Starosty "(...)" z "(...)" maja 2021 r. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołane zostały przepisy art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismo z 20 czerwca 2021 r. stanowiło odwołanie od ww. decyzji Starosty "(...)". W wyniku rozpatrzenia odwołania organ stwierdził, że decyzja ta, w zaskarżonej części dotyczącej określenia daty ważności prawa jazdy w zakresie kategorii B, nie narusza prawa. W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.W. zarzucił organom administracji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 18 ust. 2 pkt. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, poprzez ograniczenie w czasie bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B bez jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych; b) § 10 ust. 3 pkt. 10 lit. a w zw. z § 10 ust. 3 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, poprzez błędne przyjęcie że dla kategorii B organ zobowiązany był do ograniczenia bezterminowości wydanego uprzednio skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, podczas gdy czym innym jest ustalenie okresu trwania uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innym ustalenie okresu ważności prawa jazdy jako dokumentu; 2) naruszenie przepisów postępowania, t.j.: a) art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a. poprzez ograniczenie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B nabytych z mocy decyzji ostatecznej z datą wydania 4 stycznia 2010 r., bez podstawy prawnej; b) § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez umieszczenie w rubryce 11 prawa jazdy jako daty ważności uprawnienia kategorii B 20 sierpnia 2035 r., podczas gdy powinien być tam umieszczony symbol oznaczający bezterminowość tego uprawnienia; c) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz stwierdzenia, że uprawnienia Skarżącego do kierowania pojazdami kategorii B są ograniczone w czasie; d) art. 134 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., poprzez wydanie przez SKO w S.decyzji utrzymującej w mocy czynność Starosty "(...)" z "(...)" maja 2021 r., podczas gdy na skutek wniesionego odwołania organ wyższej instancji powinien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania i poinformować o prawidłowej formie zaskarżenia ww. czynności. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, stwierdzenie bezskuteczności czynności Starosty "(...)" z "(...)" maja 2021 r. tj. wpisu daty ważności uprawnienia kategorii B w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy nr "(...)", a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) Sąd - co do zasady - rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach, Sąd uznał skargę za zasadną. Jak trafnie podnosi Skarżący, problemy prawne objęte zarzutami skargi były wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi sądów administracyjnych. W orzecznictwie nie budzi zasadniczo wątpliwości, że czynność wpisania do nowego dokumentu prawa jazdy terminu ważności dotychczas posiadanych uprawnień do kierowana pojazdami stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Czynność ta może być więc przedmiotem kontroli sądowej inicjowanej wniesieniem skargi, a nie odwołania w administracyjnym toku instancji, które zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnych. Stanowisko to podziela skład orzekający i uznaje, że rozpoznanie merytoryczne niedopuszczalnego środka zaskarżenia - a nawet niewniesionego przez stronę, która skierowała do organu jedynie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - powoduje, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozstrzygająca sprawę co do jej istoty, obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawet gdyby przyjąć, że w takiej sytuacji nie wystąpił brak podstawy prawnej do wydania decyzji, o którym mowa w ww. przepisie, to z całą pewnością decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności tej decyzji. Przypomnieć należy, że Skarżący domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A. Stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1268, następnie Dz.U. z 2021 r. poz. 1212) osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu w stopniu powodującym nieczytelność, a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zgodnie z procedurą określoną powyższym przepisem organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi objętymi zmianą. Regulacja ta ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy tak, aby brak było jakichkolwiek wątpliwości co do tego, jakie konkretnie kategorie uprawnienia do kierowania pojazdem posiada określona osoba. Nowo wydany dokument, o jakim mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych powinien, poza uzasadnioną zmianą, jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim. Dokonane zmiany nie mogą dotyczyć w żadnym wypadku posiadanych już uprawnień do kierowania pojazdami. Według stanowiska przedstawionego przez Kolegium w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę, Starosta prawidłowo przyjął, że w rozpatrywanej sprawie z orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie wszystkich kategorii w nim wskazanych. Natomiast podstawa do wpisania daty ważności upoważnienia wynika z przepisów rozporządzenia. Według § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2016 r. poz. 231; dalej: rozporządzenie w sprawie wydawania dokumentów) wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w następujący sposób: data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym: a) w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Ponadto zgodnie z §10 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia data ważności prawa jazdy to najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy; Z przepisów tych organ błędnie wywodzi, że skoro w przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie nowego prawa jazdy potwierdzającego posiadanie dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, orzeczeniu lekarskim z 20 sierpnia 2020 r., które było najpóźniejszym w rozumieniu § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a powołanego rozporządzenia, data następnego badania została określona na 20 sierpnia 2035 r. to Starosta "(...)" prawidłowo ustalił, że również w zakresie kat. B1 i B, datą ważności uprawnień będzie właśnie ten dzień, co musiało zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia doprowadzić do ustalenia daty ważności prawa jazdy w zakresie ww. kategorii na 20 sierpnia 2035 r. Przyjęty przez organ sposób interpretacji przepisów, zgodnie z którym określenie "daty ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko nowo nabytych uprawnień, ale również uprawnień nabytych wcześniej bezterminowo, pozostaje w sprzeczności z § 29 ww. rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z powołanym § 29 ust. 1 w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie o kierujących pojazdami rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu powinny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami dokument prawa jazdy według nowego wzoru ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami, nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów, tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r. sygn. K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Przyjęcie za poprawne stanowiska organu doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych stwarzałoby podstawę do prowadzenia powtórnej weryfikacji uprawnień nabytych bezterminowo. Po wtóre, podstawę prawną do cofnięcia lub ograniczenia uprawnień nabytych z mocy decyzji ostatecznej stanowiłyby przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Oznaczałoby to naruszenie podstawowej dyrektywy wykładni systemowej nakazującej respektowanie hierarchii aktów normatywnych. Ponadto nabyte bezterminowo uprawnienia administracyjne doznawałyby ograniczeń na podstawie regulacji zawartej w rozporządzeniu, która w tym zakresie nie mieści się w upoważnieniu ustawowym. Stanowisko to na przestrzeni ostatnich lat ugruntowało się w orzecznictwie, a Sąd w składzie niniejszym w pełni je podziela (por. wyroki NSA: z 10 listopada 2021 r. sygn. II GSK 2030/21, z 21 października 2021 r. sygn. II GSK 1421/21, z 24 lutego 2021 r. sygn. II OSK 2312/20 i z 30 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 585/16 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpatrywanej sprawie Starosta ograniczył terminowo posiadane przez Skarżącego bezterminowe uprawnienie do kierowania pojazdami kat. B chociaż czynność taka nie miała podstaw faktycznych i prawnych. Doszło przez to do naruszenia art. 18 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W ocenie Sądu, Starosta nie mógł w oparciu o przedłożone przez wnioskodawcę dokumenty modyfikować treści wcześniej wydanych rozstrzygnięć. Mógł ograniczyć okres ważności uprawnień tylko w przypadku nowo nabytych uprawnień w zakresie kategorii A (A1, A2). Ponownie rozpatrując sprawę Starosta powinien uwzględnić powyższe rozważania oraz przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów, stosownie do postanowień art. 153 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Ponadto, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził bezskuteczność czynności wpisania terminu ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B w dokumencie prawa jazdy nr "(...)" (pkt 2 sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 lutego 2022 r. oraz zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).