I OSK 585/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 879/15 w sprawie ze skargi M.P. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydania wtórnika prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i III i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Prezydenta Miasta K. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. akt III SA/Kr 879/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił własne postanowienie z dnia 4 sierpnia 2015 r. o odrzuceniu skargi (pkt I) i stwierdził bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnienia w pozycji 11 prawa jazdy kat. B nr [...] wydanego w dniu 9 lutego 2015 r. przez Prezydenta Miasta Krakowa (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 660 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III). Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 5 października 2009 r. M.P. uzyskała uprawnienie do kierowania pojazdami kategorii B na czas nieokreślony. Z kolei wnioskiem z dnia 8 stycznia 2015 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta Krakowa o wydanie nowego dokumentu prawa jazdy ze względu na zmianę danych zawartych w starym dokumencie. W wyniku powyższego wniosku Prezydent Miasta Krakowa pierwotnie, decyzją z dnia 9 lutego 2015 r. nr [...] - działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r., poz. 600 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. - stwierdził, że M.P. spełnia określone przepisami prawa warunki do wydania dokumentu prawa jazdy ważnego do dnia 13 stycznia 2030 r. nr [...]. Rozpoznając jednak sprawę – w trybie instancji odwoławczej - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, decyzją z dnia 15 kwietnia 2015 r. nr [...], uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i umarzyło postępowanie w sprawie. Zdaniem bowiem Kolegium, aktualizacja danych w dokumencie prawa jazdy nie stanowi podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, zatem czynność wydania nowego dokumentu prawa jazdy nie mogła zostać poddana kontroli poprzez zaskarżenie jej jako rozstrzygnięcia władczo określającego konsekwencje prawne wynikające z jakiejś normy prawnej względem konkretnego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie. Brak było bowiem podstawy prawnej do wydania takiej decyzji. W związku z tym – jak wywodziło Kolegium - czynność tę można było kwestionować jedynie poprzez zaskarżenie jej do sądu administracyjnego po wcześniejszym, bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W związku powyższym M.P., pismem z dnia 4 maja 2015 r., wezwała Prezydenta Miasta Krakowa do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc jednocześnie o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności. Prezydent Miasta Krakowa w piśmie z dnia 20 maja 2015 r. nr [...] stwierdził, że - zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - prawo jazdy kategorii B wydaje się na 15 lat. Jednocześnie organ zauważył, ze uwzględniając powyższy przepis oraz okoliczność, że stosownie do treści przyjętych wzorów prawa jazdy, w rubryce oznaczonej nr 11 wskazuje się datę, do której dokument prawa jazdy zachowuje ważność w stosunku do poszczególnych uprawnień, przesądzone jest, iż mimo, że stronie przysługują uprawnienia bezterminowe, ważność dokumentu może zostać określona maksymalnie na 15 lat. W skardze na odmowę dokonania czynności materialno – technicznej w postaci wydania prawidłowego dokumentu prawa jazdy, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M.P. zarzuciła organowi naruszenie: art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, § 9 ust. 3 pkt 4 i 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz przepisów załącznika nr I, pkt 2.2.4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu skargi skarżąca twierdziła, że kwestionuje błędny wpis ograniczenia czasowego uprawnienia do kierowania pojazdami, w sytuacji, gdy uprawnienie to jest wydane bezterminowo. Na skutek błędu w interpretacji przepisów skarżącej wydano dokument, w którym zapisano nieistniejące ograniczenie ważności uprawnienia do kierowania pojazdami a zatem w ten sposób zostały - mocą czynności materialno – technicznej – ograniczone prawa obywatela do posiadania dokumentu stwierdzającego prawidłowy zakres posiadanych uprawnień. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wnosił o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, podnosząc, że dokonując w nowym dokumencie (wtórniku) prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B w rubryce 11 nie naruszył przepisów obowiązujących, bowiem bezterminowy charakter uprawnienia do kierowania pojazdami został zachowany - jako prawo słusznie nabyte. Data ważności uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B, zamieszczona przez organ na rewersie dokumentu w punkcie 11, w przypadku osoby, która nabyła prawo jazdy pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy, stanowi zaś tylko skutek działania systemu informatycznego. Stwierdzając – na zasadzie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – bezskuteczność zaskarżonej czynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga okazała się uzasadniona. Jak wyjaśnił Sąd, w niniejszej sprawie kontroli legalności została poddana czynność Prezydenta Miasta Krakowa, polegająca na wydaniu nowego prawa jazdy z powodu zmiany danych, obejmujących nowe nazwisko wnioskodawczyni. Podstawą wniosku był zatem art. 18 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. 2014 poz. 600), dalej: "u.k.p." który stanowi, że osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. W myśl przy tym art. 18 ust. 2 pkt 2 u.k.p., na wniosek osoby uprawnionej w przypadkach, o których mowa w ust. 1, starosta wydaje, za opłatą, o której mowa w art. 10 ust. 1 lub w art. 16 ust. 1, oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. Biorąc zatem pod uwagę zakres żądania skarżącej, obejmujący wyłącznie zmianę danych dotyczących nazwiska, Sąd uznał, że organ, dokonując w oparciu o art. 18 ust. 2 u.k.p. czynności materialno-technicznej wydania nowego prawa jazdy, mógł dokonać zmiany wpisów w dokumencie jedynie w zakresie określonym treścią złożonego wniosku, a więc zmian dotyczących danych wnioskodawczyni oraz, z uwagi na treść art. art. 13 ust. 1 pkt 1 u.k.p., wpisu daty ważności wydawanego dokumentu (dokument prawa jazdy kategorii B w obecnym stanie prawnym wydawany jest na 15 lat). Dokonywane przez organ w tym trybie wpisy w nowym dokumencie prawa jazdy nie mogły natomiast dotyczyć posiadanego przez wnioskodawczynię uprawnienia do kierowania pojazdami. Sąd przytoczył też w tym miejscu regulację prawną zawartą w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 20112 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, wskazując, że prawo jazdy ma dwie strony. Na pierwszej stronie umieszcza się: - wyrazy o treści "WZÓR UNII EUROPEJSKIEJ" oraz wyrazy o treści "PRAWO JAZDY" w różnych językach Unii Europejskiej, wydrukowane w kolorze różowym, tak aby stanowiły tło prawa jazdy; - w górnej części strony, obok siebie wyrazy o treści "PRAWO JAZDY" - wykonane farbą o barwie niebieskiej oraz wyrazy o treści "RZECZPOSPOLITA POLSKA" - wykonane farbą zmiennooptyczną; - w lewym górnym rogu - symbol "PL" wpisany w okrąg utworzony przez 12 gwiazdek o barwie żółtej, umieszczonych na niebieskim tle w kształcie prostokąta o wymiarze 17 x 10 mm; - cyfry i dane, które oznaczają: 1 - nazwisko posiadacza prawa jazdy, 2 - imię (imiona) posiadacza prawa jazdy, 3 - datę i miejsce urodzenia posiadacza prawa jazdy, 4a - datę wydania prawa jazdy, 4b - datę ważności prawa jazdy, 4c - organ wydający, 4d - numer PESEL posiadacza prawa jazdy, 5 - numer prawa jazdy, 6 - fotografię posiadacza prawa jazdy, 7 - podpis posiadacza prawa jazdy, 8 - adres posiadacza prawa jazdy, 9 - kategorię (kategorie) prawa jazdy posiadaną(e) przez osobę; - w prawym dolnym rogu elementy zabezpieczające w postaci znaku graficznego i umieszczonej nad nim pomniejszonej fotografii posiadacza prawa jazdy. Na drugiej stronie umieszcza się: - w lewym górnym rogu - miejsce oznaczone liczbą 13, przeznaczone dla możliwego wpisu, dokonywanego przez organ wydający prawo jazdy, informacji istotnych dla administrowania prawem jazdy; - poniżej obszaru oznaczonego liczbą 13 znajduje się miejsce przeznaczone na kod kreskowy oraz znaki alfanumeryczne reprezentujące dane zawarte w kodzie; - z prawej strony, wzdłuż krótszego boku - objaśnienia numerowanych pozycji, które pojawiają się na awersie i rewersie prawa jazdy: 1 - nazwisko, 2 - imię (imiona), 3 - data i miejsce urodzenia, 4a - data wydania prawa jazdy, 4b - data ważności prawa jazdy, 4c - organ wydający, 5 - numer prawa jazdy, 10 - ważne od, 11 - ważne do, 12 - ograniczenia. Ponadto Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że w orzecznictwie wskazuje się, iż na gruncie regulacji ustawy o kierujących pojazdami zachodzi konieczność wyraźnego odróżnienia uprawnienia do kierowania pojazdami, stanowiącego w swej istocie prawo podmiotowe, uprawniające do kierowania danego rodzaju pojazdem, od dokumentu prawa jazdy, który jedynie stwierdza posiadanie tego uprawnienia przez określoną osobę, stanowiąc w swej istocie dowód prawa-uprawnienia do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/13, publ. OTK-A 2013/9/137, Dz.U.2014/37). Trybunał Konstytucyjny zwrócił przy tym uwagę na zmianę charakteru dokumentu prawa jazdy wydanego pod rządami poprzednich przepisów, którego wymiana na dokument prawa jazdy według nowego wzoru spowoduje, że utraci on bezterminowy charakter. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.k.p., wszystkie dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają ściśle określony termin ważności. Trybunał stwierdził zatem, że: "Nie utracą jednak bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów. Przy ubieganiu się o wydanie nowego prawa jazdy osoby te nie będą bowiem musiały ponownie ubiegać się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami, które to uprawnienia nabyły już pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów". Ponadto Sąd dodatkowo zauważył, że ustawa o kierujących pojazdami wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r., nr 2006/126/WE, w sprawie praw jazdy (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 403, poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii. Jednak, zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy nr 2006/126/WE, wszelkie uprawnienia do kierowania pojazdami przyznane przed 19 stycznia 2013 r. nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Odnosząc więc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do dokonania w dokumencie wydanym skarżącej, na stronie 2 w kolumnie 11, określającej termin ważności uprawnienia wpisu, określającego termin ważności tego uprawnienia. W ocenie Sądu, bez znaczenia pozostawała przy tym, przywoływana przez organ okoliczność, iż aplikacja, która służy do generowania dokumentu nie przewiduje możliwości pozostawienia rubryki bez wpisanej daty, określającej termin ważności uprawnienia, gdyż zasady nabywania uprawnień do kierowania pojazdami i wydawania dokumentów, potwierdzających posiadanie określonych uprawnień, określają przepisy prawa, a aplikacje, służące do generowania dokumentów, mają jedynie za zadanie ułatwienie wydawania dokumentów prawa jazdy, nie mogą natomiast wpływać na treść posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że objęta kontrolą sądową czynność Prezydenta Miasta Krakowa, polegająca na dokonaniu wpisu daty ważności uprawnienia w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy, podjęta została bez podstawy prawnej, wobec czego była bezskuteczna. W związku z tym Sąd polecił, aby rozpoznając ponownie sprawę, organ uwzględnił przedstawione powyżej stanowisko i wydał nowe prawo jazdy, potwierdzające posiadanie przez skarżącą bezterminowego uprawnienia do kierowania pojazdami. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta Krakowa zarzucił Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie: I prawa materialnego, to jest w szczególności: 1. przepisów ujętych w punktach 2.2.3 oraz 2.2.4 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 973) w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 155) – poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów ujętych w punkcie 2.2.4 załącznika oraz bezzasadne niezastosowanie przepisów ujętych w punkcie 2.2.3 załącznika skutkujące przyjęciem, iż wpisanie w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy daty skutkuje ograniczeniem ważności uprawnienia skarżącej M.P., gdy tymczasem wniosek taki sprzeczny jest z brzmieniem przepisów ujętych w punkcie 2.2.3. załącznika nr 1 do powołanego Rozporządzenia, z wykładnią celowościową przepisów ujętych w punkcie 2.2.4. załącznika do ww. Rozporządzenia, a także z wykładnią systemową tego Rozporządzenia w kontekście art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami oraz z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami - poprzez jego niezastosowanie skutkujące dokonaniem sprzecznej z tym przepisem wykładni przepisów ujętych w punktach 2.2.3 oraz 2.2.4 załącznika nr 1 ww. Rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, iż wpisanie w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy stanowiącym wyłącznie potwierdzenie posiadania uprawnień mogło wywołać skutek w postaci ograniczenia uprawnienia, 3. art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - poprzez jego błędną wykładnię pozostającą w sprzeczności z postanowieniami Dyrektywy Nr 2006/126/WE, a także poprzez błędne przyjęcie, iż przepis ten odnosi się do uprawnień przysługujących kierowcom, w sytuacji gdy w rzeczywistości odnosi się on wyłącznie do dokumentów potwierdzających posiadane uprawnienia, 4. § 4 ust. 1 oraz ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r. poz. 1005 ze zm.) - poprzez ich niezastosowanie w sprawie, skutkujące przyjęciem, iż uzupełnienie rubryki 11 dokumentu prawa jazdy nastąpiło niezgodnie z prawem, 5. art. 19 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami - poprzez ich niezastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż Prezydent Miasta Krakowa posiada kompetencje do dokonania czynności faktycznej polegającej na personalizacji prawa jazdy w sposób wskazany przez Sąd, w sytuacji, gdy zarówno wzór wydawanego dokumentu jak też sposób jego wypełnienia jest ściśle zgodny ze wzorem określonym Rozporządzeniem w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz Rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a sama czynność personalizacji dokonywana jest przez podmiot wskazany przez Ministra właściwego do spraw transportu, 6. art. 7 w związku z art. 87 § 1 Konstytucji RP - poprzez zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wskazań dla organu ponownie rozpoznającego sprawę sprzecznych z treścią powołanych przepisów Konstytucji, a także § 4 ust. 1 oraz ust. 2 Rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, oraz § 9 ust. 3 pkt 10 ww. Rozporządzenia, pomimo, iż stosownie do powołanych przepisów Konstytucji organ administracji publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, którego źródłem są między innymi przepisy ww. Rozporządzenia; II. przepisów postępowania, to jest: 1. art. 146 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dalej: "p.u.s.a." w związku z § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wadliwej kontroli działania administracji – skutkującej uwzględnieniem skargi oraz dokonaniem ustaleń niezgodnych z powołanymi przepisami, pomimo iż organ związany zasadą legalności wyrażoną w art. 7 Konstytucji, podjął czynności na podstawie i w granicach wynikających z dyspozycji norm ujętych w § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, zatem prawidłowo dokonana kontrola winna skłonić Sąd do konstatacji, iż działania podjęte przez organ związane z wydaniem skarżącej prawa jazdy były zgodne z prawem i skutkować oddaleniem skargi; 2. art. 146 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 19 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami - polegające na wadliwej kontroli działania administracji publicznej skutkującej brakiem ustalenia, iż dokonanie kwestionowanego przez Skarżącą wpisu dokonane zostało wskutek czynności materialno technicznej polegającej na personalizacji prawa jazdy, która to czynność dokonywana jest stosownie do treści z art. 19 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami przez podmiot wskazany przez Ministra właściwego do spraw transportu, a nie jak błędnie przyjął Sąd wskutek czynności materialno technicznej polegającej "na wydaniu" prawa jazdy przez Prezydenta Miasta Krakowa; 3. art. 146 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. także w związku z art. 19 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami oraz w związku z § 4 ust. 1 oraz ust. 2 oraz § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami - poprzez zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla Prezydenta Miasta Krakowa co do dalszego postępowania pozostających w sprzeczności z ww. przepisami, a w szczególności wykraczających poza kompetencje tego organu wynikające z przytoczonych przepisów, co narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwą ocenę zgodności z prawem czynności podjętych przez organy administracyjne w sprawie, w szczególności dokonaną z pominięciem całokształtu aspektów prawnych stosunku prawnego objętego treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym wyjściu poza granice danej sprawy skutkujące rozpatrzeniem skargi mającej za przedmiot w istocie inną czynność ( personalizacja wzoru dokumentu prawa jazdy), aniżeli wskazana w wezwaniu do usunięcia naruszenia, której przedmiotem było "wydanie prawa jazdy" - co skutkowało uwzględnieniem skargi, w sytuacji w której winna ona zostać oddalona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie zaś na wypadek uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy temuż Sadowi do ponownego rozpoznania – wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że prawidłowa wykładnia przepisów ujętych w punkcie 2.2.3. oraz 2.2.4. załącznika nr 1 do Rozporządzenia, pozwalająca nadać temu aktowi spójną treść, prowadzi do wniosku, iż daty (lub data) wpisane w kolumnie oznaczonej numerem 11 oznaczają datę/daty, do której posiadane uprawnienia można wykazać za pomocą przedmiotowego dokumentu. W odniesieniu do uprawnień bezterminowych, takich jak będące przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie, przedmiotowa data, w ocenie organu, jest tożsama z datą ważności dokumentu. Zdaniem organu, prawidłowa wykładnia przepisów załącznika nr 1 do powołanego Rozporządzenia nie pozwala przy tym przyjąć, ażeby wpisanie daty na dokumencie mogło skutkować ograniczeniem ważności uprawnień do kierowania pojazdami. Podkreślono też, że przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, zawierającego delegację ustawową dla wydania aktu wykonawczego w przedmiocie określenia wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami oraz ich opisu. Powyższy przepis nie zawiera delegacji do określania warunków ograniczania ważności uprawnień do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.P. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodziła. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że w analizowanym stanie faktycznym droga przed sądem administracyjnym była dopuszczalna, a zatem Sąd pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował, iż przedmiot postępowania, w postaci czynności wydania wtórnika prawa jazdy, stanowi czynność dotyczącą uprawnień i obowiązków z zakresu administracji publicznej wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma bowiem charakter administracyjnoprawny, jednostronny, indywidualny, nie przybiera postaci decyzji czy postanowienia i dokonywana jest na podstawie przepisów prawa oraz determinuje korzystanie z określonych przepisami uprawnień przez jej adresata. Przedmiot skargi został przy tym sprecyzowany pismem uczestniczki postępowania (skarżącej przed Sądem Wojewódzkim) z dnia 16 lipca 2015 r. Intencja jej wynika też z faktu wezwania w dniu 4 maja 2015 r. organu do usunięcia naruszenia prawa (przedmiotem wezwania było usunięcie naruszenia prawa polegającego na nieprawidłowym wydaniu stronie dokumentu prawa jazdy). Odpowiedź na wezwanie odebrane zostało 29 maja 2015 r., zaś skargę wniesiono w dniu 12 czerwca 2015 r., a zatem w terminie, zgodnie z art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi. Wobec tego rozstrzygnięcie zawarte w pkt I zaskarżonego wyroku, w którym Sąd Wojewódzki – na zasadzie art. 179a p.p.s.a. – uchylił swoje wcześniejsze postanowienie o odrzuceniu skargi, było prawidłowe. Co skutkowało oddaleniem – w tej części – skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 p.p.s.a. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna okazała się jednak skuteczna, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadniony okazał się zarzut dotyczący istotnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może zatem stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r. (sygn. akt II OSK 481/14), funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Podnieść też w tym miejscu wypada, że na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie zostało zaskarżone, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na podstawie norm zawartych w p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 29 września 2017 r., I OSK 236/17). W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien więc wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). Ergo, sąd pierwszej instancji obowiązany jest ustalić wszystkie przepisy, jakie tworzyły normę postępowania organu w sprawie, a następnie - przez ich pryzmat - dokonać kontroli działania organu, będącego przedmiotem skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, standardowi temu nie sprostał Sąd pierwszej instancji. Odniósł się on bowiem jedynie do pkt 2.2.3 i pkt. 2.2.4. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2012 r. poz. 973 ze zm.), obowiązującego w chwili dokonywania zaskarżonej czynności, a pominął w ogóle przepisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r., poz. 1005 ze zm.), w tym § 9 ust. 3 pkt 4 i 10, których naruszenie sformułowała we wniesionej skardze sama M.P. Powyższe zaś jest o tyle istotne, że jak - podnosi skarżący kasacyjnie - również regulacje zawarte w tym rozporządzeniu były stosowane w rozpoznawanej sprawie. Ponadto wskazać trzeba, że na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie Sądu zarzutami skargi nie zwalnia go jednak z obowiązku odniesienia się do nich w sytuacji, gdy przepisy te kształtują normę postępowania organu (w tym wypadku stanowiło ją dokonanie czynności będącej przedmiotem skargi), albowiem ustalenie tej normy w oparciu jedynie o część przepisów świadczyć może o nieprawidłowym procesie wykładni systemowej i prowadzić do niepełnego ustalenia normy. Z tego powodu za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazane wyżej uchybienia procesowe należało uznać należy za istotne - w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Między stronami sporne jest bowiem to, czy czynność Prezydenta Miasta Krakowa, polegająca na wydaniu uczestniczce postępowania w dniu 9 lutego 2015 r. prawa jazdy kat. B nr [...] zawiera w rubryce 11 prawa jazdy odpowiednią treść odnoszącą się do ważności uprawnień M.P. Istota zarzutów materialnych skargi kasacyjnej sprowadza się bowiem w istocie do tego, czy w świetle przywołanych w nich regulacji, wpisanie w rubryce 11 dokumentu prawa jazdy daty ważności uprawnień - w rozumieniu § 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, w brzmieniu z daty dokonania skarżonej czynności - jest prawidłowe. Zasadnicza kwestia w sprawie sprowadza się więc do wykładni, czy w kolumnie 11 prawa jazdy "data ważności uprawnienia" – należy wskazywać datę, do kiedy osoba, której wystawiono prawo jazdy, posiada uprawnienia, czy też datę, do kiedy uprawnienia, przysługujące tej osobie mogą, być potwierdzane danym prawem jazdy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygając powyższy spór, Sąd pierwszej instancji powinien zatem nie tylko uwzględnić regulację zawartą w załączniku nr 1 obowiązującego w chwili dokonywania zaskarżonej czynności pkt 2.2.3 i pkt. 2.2.4. rozporządzenia w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, ale także treść § 9 ust. 3 pkt 4 i 10 oraz ust. 5 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, ewentualnie wykazać, że przepisy tego ostatniego rozporządzenia nie miały znaczenia dla dokonywanej przedmiotowej czynności. Podkreślić należy, że § 9 ust. 3 pkt 10 tego rozporządzenia wskazuje, jak wypełniać w prawie jazdy "datę ważności uprawnienia", a do pojęcia tego odnoszą się również pozostałe przepisy rzeczonego rozporządzenia. Tożsamym językowo terminem posługuje się też jednak rozporządzenie w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Przy tym normy, wynikające z w/w rozporządzeń Sąd Wojewódzki powinien skonfrontować z regulacją ustawową, a w przypadku kolizji między jej normami a wynikającymi z przepisów aktów podustawowych – dać uzasadniony prymat regulacjom ustawy - jako aktu hierarchicznie wyższego w katalogu źródeł prawa, tj. kierując się zasadą wykładni systemowej lex superior derogat legi inferiori. Wzajemny stosunek tych aktów prawnych determinuje również określenie relacji prawnej między organem administracji wydającym prawo jazdy a podmiotem dokonującym personalizacji blankietów praw jazdy i dystrybucji praw jazdy, do czego odnoszą się zarzuty skargi kasacyjnej związane z art. 19 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. Zaaprobować przy tym należy, co czynił już Sąd Wojewódzki przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, uwzględnienie w tym procesie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazującego na treść regulacji konstytucyjnych, wymagających uwzględnienia przy dokonywanej wykładni systemowej. Stwierdzone w sprawie istotne uchybienia procesowe czynią odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do istoty zarzutów materialnych skargi kasacyjnej niemożliwym, gdyż byłoby to przedwczesne, skoro Sąd pierwszej instancji pominął w uzasadnieniu wydanego wyroku przepisy istotne dla zrekonstruowania normy prawnej, w oparciu o którą – stosownie do powołanego także w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – sąd administracyjny zobowiązany jest dokonać kontroli działania organu administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zatem na tym etapie potwierdzić lub wykluczyć prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji wskazanego w trzech pierwszych zarzutach procesowych skargi kasacyjnej art. 146 § 1 p.p.s.a., albowiem jest to przepis tylko wynikowy, którego zastosowanie uzależnione jest od wyniku wspomnianej kontroli działania organu administracji publicznej. Dopiero zatem w wykonaniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostanie ona w sprawie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w oparciu o normę wynikającą ze wszystkich przepisów prawa, jakie miały zastosowanie do czynności Prezydenta Miasta Krakowa. Zastąpienie Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, gdy w wyniku uchybień Sądu pierwszej instancji istota prawna sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, mogłoby godzić w zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W ramach dodatkowych wytycznych warto odnotować, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.k.p., dokumentem stwierdzającym posiadanie uprawnienia do kierowania motorowerem, pojazdem silnikowym lub zespołem pojazdów składającym się z pojazdu silnikowego i przyczepy lub naczepy jest wydane w kraju prawo jazdy, a zatem posiadanie uprawnień, co także potwierdził Trybunał Konstytucyjny w powołanym już przez Sąd pierwszej instancji wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 5/13), nie wynika z samego prawa jazdy, gdyż ono te uprawnienia tylko stwierdza, a nie je nadaje. Jeżeli zatem Sąd Wojewódzki dojdzie do przekonania, że na wydanym wtórniku należało zamieścić w rubryce 11 termin ważności uprawnień, w innym rozumieniu niż ujęte w 9 ust. 3 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, to Sąd ten powinien określić w sprawie podstawę uprawnień uczestniczki postępowania do kierowania pojazdami do których odnosi się kategoria B, tj. przepisy prawa będące ich źródłem, a następnie zweryfikować ich aktualność w momencie dokonywania skarżonej czynności przez Prezydenta Miasta Krakowa. Sąd Wojewódzki powinien mieć przy tym na względzie, że pierwsze prawo jazdy uczestniczce postępowania zostało wydane w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Przepisy te w takiej sytuacji również bowiem będą kształtowały powinną normę działania organu i jego kontroli przez sąd administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w pkt II oraz III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie - na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - a który to Sąd powinien dokonać kontroli zaskarżonej czynności organu w oparciu o normę prawną ustaloną w oparciu o pełny zbiór przepisów, znajdujących zastosowanie w sprawie. Od orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego odstąpiono w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.